Каким образом удалось снизить количество акций протеста. Неправительственный доклад
С момента принятия Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в 2004 году отношение властей к конституционной свободе собраний кардинально менялось лишь однажды — летом 2012 года. И в целом политику правящей группы в этом направлении можно условно разделить на три основных периода:
Каким образом удалось снизить количество акций протеста. Неправительственный доклад
С момента принятия Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в 2004 году отношение властей к конституционной свободе собраний кардинально менялось лишь однажды — летом 2012 года. И в целом политику правящей группы в этом направлении можно условно разделить на три основных периода:
низкая протестная активность с низкой ответственностью за нарушение законодательства о публичных мероприятиях (до середины 2011 года);
высокая протестная активность с ответственностью за нарушение законодательства о публичных мероприятиях (второе полугодие 2011-го — первое 2012 года);
низкая протестная активность с высокой ответственностью за нарушение законодательства о публичных мероприятиях (второе полугодие 2012-го — первое 2013 года).
История вопроса
До середины 2011 года основные публичные мероприятия, которые власть квалифицировала как нарушение закона, касались узкой группы активистов. В то время уличный протест — это прежде всего нацболы (активисты «Другой России»), сторонники «Объединенного гражданского форума» Каспарова и примкнувшие к ним активисты, проводившие в 2006—2008 годах «Марши несогласных». Их численность редко превышала несколько сотен участников. В 2009 (до осени 2011 года) им на смену пришло протестное движение «Стратегия-31» с идеей массовых акций в защиту статьи 31 Конституции России, гарантирующей свободу собраний, каждое 31-е число месяца. Коалиция была более широкой за счет примкнувших к «лимоновцам» и «каспаровцам» правозащитников из Московской Хельсинкской группы, движения «За права человека» и «Мемориала», молодежных оппозиционных групп. Численность этих акций протеста редко превышала 1000—2000 человек.
Ситуация резко изменилась во второй половине 2011 года: рост протестной активности был вызван выборами в Государственную думу РФ, а в последующем — и с выборами президента РФ в марте 2012-го. Количество протестующих за несколько месяцев возросло до сотен тысяч участников. Именно это обстоятельство, а также изменившийся качественный состав митингующих стали причиной существенной корректировки как Федерального закона «О собраниях, митингах, шествиях, демонстрациях и пикетировании», так и административной ответственности за нарушение законодательства о публичных мероприятиях.
Практически сразу после событий на Болотной площади, произошедших накануне инаугурации Владимира Путина, 10 мая 2012 года группа депутатов1 внесла в Государственную думу законопроект № 70631-6 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
В пояснительной записке авторы законопроекта так обосновывали необходимость его принятия: «Установленные КоАП РФ административные штрафы за нарушения порядка организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований ничтожны и неадекватны общественной опасности нарушений. Они также не являются превентивной мерой для лиц, совершающих правонарушения». «Исходя из принципа гуманизма, при установлении системы наказаний предлагается использовать преимущественно «мягкие» виды наказаний — штрафные санкции и обязательные работы в качестве альтернативы административным арестам».
Закон прошел с большим скрипом. В голосовании практически в полном составе не участвовала фракция «Справедливая Россия». Против голосовала фракции КПРФ и ЛДПР. В третьем чтении, набрав 53,5% голосов, законопроект был принят.
На ужесточение ответственности за нарушение законодательства о публичных мероприятиях ушло меньше 1 месяца — от внесения законопроекта до его опубликования.
Согласно поправкам, ответственность граждан за нарушение порядка организации публичного мероприятия (часть 1 статьи 20.2) и нарушение установленного порядка проведения публичного мероприятия участником (часть 5 статьи 20.2) была увеличена до 20 000 рублей, а по некоторым частям статьи 20.2 КоАП РФ до 300 000 рублей.
Кроме того, серьезно был переработан и сам Закон «О митингах»: введены дополнительные ограничения как для организаторов публичных мероприятий, так и для их участников. А регионам предоставили возможность вводить дополнительные ограничения на запрет проведение публичных мероприятий в тех или иных «нежелательных» для властей местах.
Практически сразу же 102 депутата Государственной думы РФ из оппонирующих «Единой России» партий обратились в Конституционный суд РФ с запросом о соответствии нового закона Конституции.
Анализ результатов рассмотрения административных дел, возбужденных по статье 20.2 КоАП РФ
Для анализа мы использовали официальные данные судебной статистики, размещенные на сайте Судебного департамента при Верховном суде РФ за 2009—2012 и первое полугодие 2013 года4. Получить данные в целом за 2013 год на момент подготовки доклада не представляется возможным в силу их отсутствия.
Для того чтобы читатель получил наиболее наглядное представление о важности произошедших изменений, мы сконцентрировались на двух периодах: 12 месяцев до и 12 месяцев после вступления в силу изменений.
При этом 20-кратное увеличение размера административного штрафа за нарушения в сфере публичных мероприятий привело к снижению количества лиц, подвергнутых административному наказанию, что, по нашему мнению, прямо связано со снижением общего количества протестных мероприятий.
2012 год стал пиковым по количеству лиц, подвернутых наказанию за нарушение статьи 20.2 КоАП РФ, — немногим меньше 3500 привлеченных. Но при анализе количества привлеченных к административной ответственности лиц за периоды год до и год после ужесточения ответственности результат был прямо противоположным.
В период с июля 2011 по июнь 2012 года суды привлекли к ответственности более 4500 лиц, а за следующие 12 месяцев — менее 1500. За второе полугодие 2012 года привлеченных было 921 человек (за первое полугодие 2012 года — 2552), а за первое полугодие 2013 года уже только 515.
С повышением размера наказания изменилась и судьба возбужденных административных дел по статье 20.2 КоАП РФ.
Менее половины дел, возбужденных сотрудниками полиции и переданных в суды, доходят до привлечения к административной ответственности. Можно предположить, что судьи подняли собственную планку, стали повышать требования к качеству представленных материалов и в 23% случаев выносили определения о возврате материала в полицию. В 15% случаев прекращали административные дела. Имеет большое значение и качество юридической помощи протестующим, так как именно юрист, специализирующийся на административных правонарушениях, может указать судье на нарушения в деле.
Мы проанализировали 83 решения районных (городских) судов в 15 регионах России по части 1 и части 5 статьи 20.2 КоАП РФ, вынесенные в 2013 году после решения Конституционного суда РФ.
Все они размещены на графике в зависимости от назначенной суммы штрафа. Синяя линия показывает среднеарифметическую сумму — 9108 рублей, а красная — тренд. Как видно из графика, средняя сумма штрафов за митинги в течение прошлого года постепенно возрастала.
Четко видна и другая тенденция — судьи, как правило, игнорируют решение КС РФ, позволяющее снижать сумму ниже низшего предела санкции. В 66% изученных дел штраф составил 10 000 рублей, еще в 10% — от 12 000 до 20 000 рублей. Ниже указаны доли этих решений по суммам.
Официальная статистика подтверждает результаты выборочного анализа административных дел: суды в большинстве случаев назначают минимальный размер административного штрафа — 10 000 рублей.
Стоит пояснить, при чем тут Конституционный суд. Напомним: во второй половине 2012 года в Конституционный суд РФ обратилась группа депутатов с запросом о соответствии Конституции в том числе и 20-кратного увеличения административной ответственности. В том же году в Конституционный суд обратились и гражданские активисты, которые получили судебные решения с «новыми» штрафами. В своих жалобах они указывали, в частности, на смешение административной и уголовной ответственности. Поясним.
В статьях 19, 54 и 55 (часть 3) Конституции РФ закреплен принцип соразмерности правонарушения и мер юридической ответственности. Главный закон страны обязывает федерального законодателя устанавливать меры ответственности, адекватные общественной опасности правонарушения, отграничивая при этом запрещенные уголовным законом деяния и уголовные наказания от административных правонарушений и мер административной ответственности, не допуская смешения оснований и видов уголовной и административной ответственности.
До 9 июня 2012 года, то есть до внесения изменений в КоАП РФ, данный принцип (применительно к видам ответственности) действовал и выражался в нормах УК РФ и КоАП РФ. Так, в частности, ст. 3.5 КоАП РФ в редакции, действовавшей до 9 июня 2012 года, предусматривала возможность наложения на граждан штрафа за административные правонарушения до 5000 рублей. А согласно статье 46 Уголовного кодекса РФ, штраф в качестве вида уголовного наказания может быть назначен в размере от 5000 до 1 000 000 рублей. В настоящее же время положения ч. 1 ст. 3.5 и ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ позволяют назначать за административные правонарушения наказание соразмерное по тяжести уголовному (штраф свыше 5000 рублей).
Полагаем, что введенные повышенные размеры административных штрафов за нарушение законодательства о публичных мероприятиях явно противоречат Конституции РФ.
14 февраля 2013 года Конституционный суд РФ лишь частично согласился с указанной правовой позицией, указав, что минимальные размеры штрафа, установленные санкцией статьи 20.2 КоАП РФ, нарушают право собственности граждан. Суд обязал федерального законодателя внести необходимые изменения в правовое регулирование минимальных размеров штрафов за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 20.2, 20.22 и 20.18 КоАП Российской Федерации, а судам, рассматривающим дело, дал возможность снижать размер штрафа ниже низшего установленного предела.
Однако анализ судебных решений показал, что суды с неохотой пользуются правом на снижение размера административного штрафа, высказывая мнение, что по конкретному делу не применимы положения Постановления Конституционного суда РФ. Или же вовсе не давая оценку возможности его применения в конкретном деле.
Министерство юстиции России, являясь органом, на который возложена обязанность по исполнению решений Конституционного суда, через Правительство РФ за неделю до установленного полугодового срока (в августе 2013 года) все-таки внесло законопроект в Государственную думу РФ.
Согласно этому документу, предполагалось: «При назначении наказания за административные правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 20.2, 20.22, 20.18 и частью 4 статьи 20.25 настоящего Кодекса, суд, учитывая обстоятельства совершения административного правонарушения, характер действий виновного, его личность, имущественное положение, наличие обстоятельств, смягчающих административную ответственность, и отсутствие обстоятельств, отягчающих административную ответственность, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности обстоятельства, может назначить административное наказание ниже низшего предела, предусмотренного санкцией соответствующей статьи Особенной части настоящего Кодекса, или назначить более мягкий вид наказания, чем предусмотрен санкцией этой статьи»5.
Таким образом, Минюст фактически попытался закрепить законодательно право судов назначать ниже низшего предела, установленного санкцией статьи. Однако, как указал в своем Особом мнении судья КС РФ Коков6: «Применение института назначения наказания ниже низшего предела чревато нарушением прав и свобод граждан, их объединений, таит в себе серьезные коррупциогенные риски». Да и Главное правовое управление Администрации президента РФ также высказалось негативно относительно законопроекта, указав: «Полагаем, что для реализации правовой позиции Конституционного суда, выраженной в Постановлении, минимальный размер административных штрафов для граждан и должностных лиц должен быть снижен, то есть изменения должны быть внесены непосредственно в санкции статей 5.38, 20.2, 20.22 и 20.18 Кодекса»7.
Несмотря на то что законопроект лежит в Государственной думе с начала августа 2013 года, он был принят лишь в первом чтении в декабре 2013-го с обязательной подготовкой поправок. Правда, по состоянию на середину января 2014 года информацией о назначении второго мы не располагаем.
Выводы
Учитывая анализ правоприменительной практики судами РФ в части назначения наказания за совершение административных правонарушений, предусмотренных статьей 20.2 КоАП РФ, можно прийти к следующим выводам.
Используя законодательные изменения в части ужесточения ответственности за нарушение законодательства о публичных мероприятиях, властям удалось снизить количество протестных мероприятий в несколько раз.
Федеральный законодатель фактически занял позицию саботирования исполнения Постановления КС РФ от 14.02.2013 года. Ужесточение ответственности заняло 1 месяц (от внесения законопроекта до опубликования закона), в то время как попытки либерализации этого законодательства вот уже 5 месяцев со дня внесения в Государственную думу и 11 месяцев со дня вынесения Постановления КС РФ ни к чему не приводят.
Суды общей юрисдикции при отсутствии единых стандартов назначения наказания в большинстве случаев выносят решения в пределах санкции, установленной статьей 20.2 КоАП РФ. Они прибегают к минимальному наказанию, отказывая в назначении «ниже низшего предела» в соответствии с Постановлением Конституционного суда РФ от 14.02.2013. В том числе и по делам о формальных (незначительных) нарушениях законодательства, не повлекших общественно опасных последствий.
В сложившейся ситуации именно высшие суды должны упорядочить практику реализации гражданами конституционной свободы собрания и предсказуемости действий властей, включая соразмерность наказания за нарушения установленного порядка проведения публичных акций. Очевидно, что ни правоприменитель, ни парламентарии, ни правительство оказались неспособными в течение нескольких лет должным образом справиться с этой задачей.
Одновременно с этим считаем важным обратить внимание Верховного суда РФ на необходимость составления Обзора практики рассмотрения судами общей юрисдикции административных дел по статье 20.2 КоАП РФ для выработки разъяснений правоприменителям.
Павел ЧИКОВ, Алексей ГЛУХОВ
Ассоциация «АГОРА»