О предложении Александра Торшина помериться законами с Советом Европой

И.о. спикера Совета Федерации РФ Александр Торшин внес в Госдуму два законопроекта, которые делают Конституционный суд РФ инстанцией, утверждающей (или не утверждающей) решения Европейского суда по правам человека. Это касается возможности пересмотра приговоров и внесения поправок в федеральные законы в случае выявления ЕСПЧ несоответствия их норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В результате, как отмечается на сайте LEGIS.

И.о. спикера Совета Федерации РФ Александр Торшин внес в Госдуму два законопроекта, которые делают Конституционный суд РФ инстанцией, утверждающей (или не утверждающей) решения Европейского суда по правам человека. Это касается возможности пересмотра приговоров и внесения поправок в федеральные законы в случае выявления ЕСПЧ несоответствия их норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В результате, как отмечается на сайте LEGIS. ru, после принятия предложенных Торшиным поправок «Единственным непреложным обязательством РФ станет выплата присужденной ЕСПЧ компенсации заявителям».
Предлагается также поднять порог, после которого возможно обращение в ЕСПЧ, до Верховного суда, что вкупе с необходимостью обращаться после решения ЕСПЧ за его «утверждением» в КС удлиняет и усложняет процедуру отстаивания прав российскими гражданами.
Законопроекты Торшина
Первый (условно) из законопроектов называется «О внесении изменений в статью 415 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации и статью 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации». Сейчас статья 415 УПК – «Основания возобновления производства по уголовному делу ввиду новых или вновь открывшихся обстоятельств» — содержит ссылку на подпункт «а» пункта 2 статьи 413, в котором основанием для пересмотра приговора признается «установленное Европейским Судом по правам человека нарушение положений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении судом Российской Федерации уголовного дела, связанное с: а) применением федерального закона, не соответствующего положениям Конвенции о защите прав человека и основных свобод»…
Торшин предлагает это положение дополнить нормой, ограничивающей возможность пересмотра приговора по решению ЕСПЧ: Пересмотр приговора, определения или постановления суда по обстоятельствам, указанным в подпункте «а» пункта 2 части четвертой статьи 413 настоящего Кодекса, не осуществляется, если федеральный закон, примененный в уголовном деле, не признан не соответствующим Конституции Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации.
Аналогичное ограничение предлагается внести и в АПК. Кроме того, в пояснительной записке к законопроекту указывается на необходимость отказа от внесения изменений в Гражданский процессуальный кодекс, предложенных около года назад Верховным судом, которые фактически воспроизводят нормы о пересмотре судебных актов по новым обстоятельствам, имеющимся (пока еще) в УПК и АПК. Инициатива по внесению поправки в ГПК исходила от КС, который 26 февраля 2010 года в постановлении по делу о проверке конституционности части второй статьи 392 ГПК обязал законодателя дополнить эту статью соответствующей нормой. Второй законопроект называется «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Прежде всего имеется в виду закон «О Конституционном Суде Российской Федерации». Поправки наделяют КС правом определять конституционность законов, которые ЕСПЧ были признаны не соответствующими Европейской конвенции. Как вытекает из смысла поправок, в случае несогласия КС с ЕСПЧ в части принятия так называемых «мер общего характера» (см. Регламент Комитета министров Совета Европы о порядке надзора за исполнением постановлений Европейского Суда по правам человека и условий мировых соглашений, пп. «ii» п. 2 правила 6), а именно — внесения поправок в законы, ничего по их исправлению российский законодатель делать не должен. Несогласие КС с ЕСПЧ может быть и, так сказать, предварительным: если до вынесения решения ЕСПЧ наш КС уже признал конституционность закона, фигурирующего в деле, то европейская рекомендация по его исправлению также должна быть проигнорирована российским законодателем. Плюс, как уже было сказано, прежде, чем обратиться в ЕСПЧ гражданин будет обязан пройти через Верховный или Высший арбитражный суд.
Откуда поправки
Большинство комментаторов, естественно, отмечают связь между рассматриваемыми законопроектами и дискуссией, начатой в «Российской газете» председателем КС Валерием Зорькиным в конце октября 2010 года. Он озаботился проблемой совмещения желаний противодействовать «внешнему «дирижированию» правовой ситуацией в стране» и оставаться при этом в «европейском правовом поле». Зорькин трактовал положения статьи 15 Конституции РФ о высшей юридической силе последней и приоритете международных договоров над внутренними законами таким образом, что если КС вынес решение или определение о конституционности той или иной нормы закона, то тем самым он как бы поднял ее до уровня Конституции, и, следовательно, международный договор автоматически опустился ниже такого закона. Эту линию председатель КС продолжил в ноябре на XIII Международном форуме по конституционному правосудию. 11 декабря на встрече президента Дмитрия Медведева с судьями КС Зорькин вновь поднял эту тему, отметив, что есть «проблемы в том, где границы юрисдикции национальной и юрисдикции, скажем, Страсбургского суда». Особо выделил он вопрос о возможности исправления законов по решению ЕСПЧ: «Одно дело, когда разрешается конкретный, скажем, спор о праве между гражданином Ивановым против Российской Федерации, и другое дело, когда в этом решении даются так называемые рекомендации общего характера, в том числе появляются, например, выводы о том, что плохой закон, закон нужно отменить, изменить и так далее».
И тогда возникает вопрос, кто ставит конечную точку над «i». Сама Российская Федерация, которая определяет конкретные меры общего характера, или все же мы имеем дело с наднациональным правосудием, которое заменяет конституционное правосудие? Медведев отреагировал и, в частности, сказал: «Как мне представляется, мы всё-таки никогда не передавали такую часть своего суверенитета, суверенитета России, которая позволяла бы любому международному суду или иностранному суду выносить решения, изменяющие наше национальное законодательство».
18 мая 2011 года в ходе пресс-конференции Медведев вернулся к теме, причем в варианте изначально предложенном Зорькиным (как остаться в Совете Европы, не полностью выполняя, когда так «нужно», решения ЕСПЧ): «В ряде случаев этот суд выносит решение против Российской Федерации. В принципе они исполняются включая платежи, которые российская казна осуществляет в адрес истцов. Но в некоторых случаях… возникает ощущение того, что решение суда принято небеспристрастно, а иногда даже, может быть, политически мотивированно. Мы не говорим об этом вслух, но такие мнения существуют. Именно поэтому эти решения подвергаются обсуждению в юридических кругах, об этом говорят некоторые наши политические лидеры, но это не значит, что мы прекратили свое членство и собираемся отказаться от участия в ЕСПЧ».
20 мая на Первом международном юридическом форуме тема поднималась снова — и Зорькиным, и Медведевым. В ответ участвовавший в мероприятии генеральный секретарь Совета Европы Турбьерн Ягланд «озвучил» иную точку зрения: «Права человека важнее национальных законов и не могут подчиняться узким политическим интересам. А ЕСПЧ помогает странам реформировать свои правовые системы в соответствии с Конвенцией по правам человека».
На вопрос «Коммерсанта» о том, «могут ли быть блокированы решения ЕСПЧ, касающиеся изменения законодательства и иных вопросов, кроме выплаты компенсации заявителю», Ягланд ответил совершенно недвусмысленно, заявив, «что все страны — участники Совета Европы обязаны иметь законодательство, которое соответствует основным принципам Конвенции по правам человека. И если ЕСПЧ находит, что закон не соответствует Европейской конвенции, то он должен быть изменен». Отмечу, что вопрос об исправлении законов неразрывно связан с вопросом пересмотра приговоров. Поэтому то, что в дискуссиях первый вопрос оттеснил второй на задний план, не означает, что он в них не присутствовал. Просто в речах Зорькина и президента доминировал теоретический подход, не опускающийся до презренной эмпирики — прав индивидов. «Конкретные дела» и «те или иные вопросы»
В комментарии Торшина, опубликованном 20 июня на его сайте, дается характеристика политической составляющей инициативы (в пояснительных записках она по понятным причинам отсутствует):
…«Постановления ЕСПЧ по конкретным делам не должны становиться инструментом давления на внутреннюю политику по тем или иным вопросам, и уже тем более в сфере обороны и безопасности».
Упоминание об «обороне и безопасности» выглядит курьезно, так как забота о них связана у Торшина с делом Константина Маркина, которому КС в 2010 году отказал в праве уйти в отпуск по уходу за ребенком, поскольку он военнослужащий и такого право у него не должно быть — в отличии от военнослужащих-женщин. КС исходил из закрепленной в Конституции наряду с принципом равноправия нормой об особой роли женщин как матерей. Но ЕСПЧ, основываясь на Европейской конвенции, естественно, оценивал дело Маркина только в свете нормы о равноправии и потому признал факт дискриминации в его отношении. Торшин на полном серьезе считает, что постановление ЕСПЧ по этому делу содержит требование «изменения всей системы формирования Вооруженных сил и поддержания их численного состава», и опасается, что и на других направлениях ЕСПЧ потребует столь же серьезных преобразований. Курьезность вывода об угрозе «обороне и безопасности» в каком-то смысле вынужденная. Торшин просто не может назвать вещи своими именами, то есть те «конкретные дела», решения по которым вполне могут повлиять на «внутреннюю политику». В пояснительной записке поминается только дело Маркина, а о прочих говорится в предельно расплывчатом виде: «Не исключено также вынесение Европейским Судом и других постановлений, в которых может быть дана критическая оценка решениям Конституционного Суда Российской Федерации с точки зрения порожденных ими последствий и их совместимости с Конвенцией. В этом случае, вероятно, может понадобиться возвращение Конституционного Суда Российской Федерации к рассмотренным им вопросам — уже в контексте проблемы их оценки Европейским Судом, — и вынесение решения относительно последствий данных оценок в контексте российского конституционного поля, с учетом публичного порядка Российской Федерации, основ ее конституционно-правового устройства».
Дело Маркина послужило для Зорькина поводом начать дискуссию. Но не только оно обсуждалось в его статье. От этого дела председатель КС перешел на другие дела, действия ЕСПЧ по которым он посчитал неправомерными. Было поставлено под сомнение недавнее на тот момент решение ЕСПЧ о неправомерности запрета гей-парадов в Москве и высказано недоумение в связи с принятием ЕСПЧ к рассмотрению жалобы оппозиции на нарушения на выборах в Государственную Думу 2003 года. Следует также отметить, что дело Маркина выявило различие в позициях ЕСПЧ и КС по проблеме равноправия мужчин и женщин. В частности, подчеркивание «особой, связанной с материнством социальной роли женщин в обществе» в определении Конституционного суда ЕСПЧ счел ошибочным и назвал «гендерным предрассудком». Специально, то есть не в связи с запретами гей-парадов, в статье Зорькина не рассматривалась возможная ситуация обращения в ЕСПЧ по проблеме запретов мирных митингов и демонстраций. Но такую перспективу было невозможно не иметь в виду в связи со сказанным Зорькиным о гей-парадах. Кроме того, в статье Зорькина присутствовало значимое умолчание: она вышла в период, когда второй процесс по делу Михаила Ходорковского и Платона Лебедева находился в завершающей стадии, и поэтому, несмотря на то, что этот процесс и обращения подсудимых в ЕСПЧ в статье не упоминались, не учитывать эти обстоятельства было невозможно. Адвокат Ходорковского Карина Москаленко в комментарии, данном «Свободной прессе» прямо связала инициативу Торшина с «делами, которые либо только что рассмотрены, либо будут рассматриваться в ближайшее время», отметив, что дело Маркина в пояснительной записке по первому законопроекту упоминается не к месту, так как он «обращался с жалобой в гражданском процессе, и никакого отношения его жалоба не имеет к Уголовно-процессуальному кодексу, который сейчас пытаются поправить российские власти».

Особо адвокат выделила дело своего подзащитного: Он выиграл свою первую жалобу (в ЕСПЧ. — С. Р.) почти по всем пунктам — от задержания до последнего продления содержания под стражей, все эти действия были признаны незаконными. Грядет решение по второй жалобе Ходорковского, где он ставит вопрос о том, что в 2004 году против него имело место быть несправедливое судебное разбирательство. ЕСПЧ не имеет права выносить суждение, виновен ли кто-то или невиновен. Вопрос о справедливом судебном разбирательстве был поставлен перед ЕСПЧ, и я видела ответы правительства на этот вопрос. Раньше времени я говорить не буду, но мне кажется, суд даст адекватную, справедливую оценку. Именно этой оценки и опасаются власти. Решение может появится в любой день, то есть достаточно скоро.
Еще об одном недавнем решении ЕСПЧ напомнили «Ведомости» (от 24 июня) — о признании отказа в регистрации Республиканской партии Владимира Рыжкова нарушением права на свободу собраний и объединений. По мнению авторов статьи, это решение дает возможность политику «требовать восстановления в правах». Таким образом, инициатива Торшина, которая была подготовлена дискуссией с участием президента и которую сам сенатор признал политической (хотя и умолчал о наиболее вероятных практических приложениях поправок) должна рассматриваться в связи как с конкретными делами, так и с тематическими расхождениями между европейской и российской политикой в сфере прав человека — речь идет о выборах, свободе собраний и объединений, гендерном равенстве, правах ЛГБТ, праве на справедливый суд. Что касается перспективы конкретных дел, по каждому из которых теоретически возможен пересмотр решения российских судов по новым обстоятельствам, то наиболее очевидным дополнением к названным (о нарушениях на выборах и о первом деле ЮКОСа) может стать новое деле о запрете гей-парадов — в том случае, если их организатор Николай Алексеев снова пройдет все российские судебные инстанции и снова победит в ЕСПЧ в связи с очередным недавним запретом гей-парада московскими властями. Рано или поздно оппозиционные активисты и активистки женских движений, безусловно, для защиты прав женщин также прибегнут к обращению в ЕСПЧ. Видимо, наступил момент, когда неисполнение решений ЕСПЧ и отказ следовать его рекомендациям без хотя бы какого-то юридического прикрытия становится если не невозможным, то в политическом отношении чреватым неприемлемыми для руководства страны издержками. Торшин со своими поправками в данном случае просто оказался в нужном месте в нужное время.

 С законопроектом явно спешат. В уже упоминавшейся статье в «Ведомостях» подчеркивается, что законопроект «может быть принят во всех трех чтениях до конца весенней сессии нижней палаты, не исключено, что уже 6 июля». Следы спешки есть и в пояснительных записках. Как отметили сразу несколько изданий, принятое ЕСПЧ 8 июня второе решение по делу Маркина еще на обнародовано, но Торшин ссылается на него, как на уже ставшее известным. Отмечу также, что значительная часть текста пояснительных записок полностью совпадает, причем клонирование привело к фактической ошибке: в пояснительной записке к законопроекту об изменениях в УПК и АПК сам законопроект назван неправильно — использовано название второго проекта. Не нашлось даже времени изменить названия файлов, содержащих тексты законопроектов: оба они «…для Торшина» (курсив мой. — С. Р.). Понятно, что не сами сенаторы пишут такие тексты, а специалисты, но обычно времени на то, чтобы приличия соблюсти, хватает.
Юридические странности
Что касается собственно юридических аспектов, то приведу два, показавшихся мне важными мнения экспертов. «Коммерсант» (от 20 июня) привел оценку, данную инициативе Торшина судьей КС в отставке Тамарой Морщаковой, которая обратила внимания на то, что КС в случае принятия поправок примет на себя право толкования Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод, в то время, как «исключительным правом толковать Конвенцию прав человека обладает ЕСПЧ, и КС не может давать иное толкование предусмотренных конвенцией прав». Действительно, судя по пояснительной записке ко второму из законопроектов Торшина, КС должен будет присвоить себе это право: «При коллизии международного договора и закона, как и иного нормативного правового акта, приоритет имеет международный договор, однако при принятии межгосударственным органом решения, предполагающего несоответствие нормы закона или иного нормативного правового акта международному договору в интерпретации межгосударственным органом, необходимой является оценка сложившейся ситуации в иерархии норм права страны. Только после такой оценки, основанной на комплексном рассмотрении вопроса через призму части 4 статьи 15 и части 1 статьи 17 Конституции Российской Федерации, которые не предполагают сохранение в правовой системе страны положений, противоречащих международным обязательствам, за исключением случаев, когда сами эти обязательства — в том числе по смыслу, придаваемому им межгосударственными органами по защите прав и свобод человека — не согласуются с положениями Конституции Российской Федерации, может быть принято окончательное решение о возможности применения соответствующей нормы закона или иного нормативного правового акта. Такое решение, как связанное с оценкой конституционности норм, может принять только Конституционный Суд Российской Федерации».
«Международные обязательства» — это обязательства по выполнению Европейской конвенции, а их «смысл» явно должен, по Торшину, определяться КС, что без толкования конвенции невозможно. Еще один момент отмечен в комментарии на сайте Гарант. ру: поправки приравнивают законы к Конституции. На сайте приводится комментарий Торшина, повторяющий в части превосходства Конституции над международными договорами логику, предложенную Зорькиным: Европейская Конвенция о защите прав человека как международный договор России является составной частью ее правовой системы, но она не выше Конституции. Согласно части 4 статьи 15 Конституции, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Однако приоритет международного договора установлен над положениями закона, но не над положениями Конституции. Следовательно, международный договор не должен противоречить Конституции.
Затем, после краткого описания механизма, предложенного Торшиным, следует вывод: …Логика заключается в том, чтобы отождествить норму российского закона, противоречащую Конвенции, с Конституцией РФ. Не все специалисты согласны с таким подходом. Не только у специалистов, но и просто с точки зрения здравого смысла подход, развиваемый Зорькиным и Торшиным, вызывает вопросы. Будет ли означать, что признанная конституционной норма того или иного закона становится составной частью Конституции? Если да, то Конституция будет изменена не в соответствии с самой Конституцией. Если нет, то закон не станет выше международного договора. В общем, для начала полноценной «войны законов» между отдельно взятым членом Совета Европы и самим Советом материала в законопроектах Торшина предостаточно. И гражданам придется в этой, скорее всего, затяжной баталии так или иначе поучаствовать.
Необязательное дополнение
От КС (а не от его председателя) в случае принятия законопроектов хотелось бы получить официальное толкование того, в каком смысле, почему и каким образом прошедший проверку на конституционность закон становится выше международных договоров? А заодно — и толкование пункта 1 статьи 17 и пункта 3 статьи 46 Конституции: В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
В первом случае интересно посмотреть, как союз «и» после слов «международного права» будет наделен юридическим значением «но только»)) Во втором случае — как будет доказываться, что под правом обращаться подразумевается возможность обращаться. На этот аспект обратила внимание уже упоминавшаяся Морщакова: Будет нарушен, конечно, и принцип статьи 46 Конституции о праве на судебную защиту, поскольку там судебная защита предполагает, естественно, обращение в Европейский суд, к международной юрисдикции, и получается, что эта защита не сможет быть эффективной.
Сергей Рыженков

Комментарий Сергея Федулова, юриста БФ «За экологическую и социальную справедливость». Мы решили опубликовать сразу несколько новостей, связанных с законотворческой инициативой депутата Александра Торшина, т. к. судебные разбирательства, к сожалению, до сих пор занимают много времени в процессе борьбы за право на свободу собраний. Часто ЕСПЧ остаётся последней надеждой и инстанцией в борьбе за свои права (и не только на свободу собраний). И дело не в желании сутяжничества, а в периодических принципиальных расхождениях в понимании права человека у государства и гражданина. В таком случае арбитром выступает Европейский Суд, который применяет минимальные общеевропейские стандарты. В случае принятия законопроектов, в России станет ещё меньше надежды на системное изменение законодательства и приближение его к мировым стандартам.

ИА «Article20»
info@old.article20.org