В июне 2011 года исполняющий обязанности председателя Совета Федерации Александр Торшин внес в Госдуму законопроект «Федеральный конституционный закон. О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».
Этот документ можно было назвать проще: «Закон о неисполнении Россией решений Европейского суда по правам человека».
В июне 2011 года исполняющий обязанности председателя Совета Федерации Александр Торшин внес в Госдуму законопроект «Федеральный конституционный закон. О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ».
Этот документ можно было назвать проще: «Закон о неисполнении Россией решений Европейского суда по правам человека».
Реакция Европы — недоумение: там не верят своим ушам. Для того есть основания. Мало того что проект Торшина означает выборочный (как захотим и когда захотим) отказ России от своих международных обязательств, так еще российские депутаты решили законодательно оформить и те правила, по которым, согласно их мнению, должен работать Страсбургский суд.
Есть и третий момент, который, кажется, должен больше насторожить гаранта Конституции, нежели европейцев, которые просто могут отказать нам от своего дома, — проект Торшина фактически меняет Основной закон России
В Европейском суде по правам человека (ЕСПЧ) и в Парламентской ассамблее Совета Европы (ПАСЕ) в Страсбурге воздерживаются от комментариев по «поправкам Торшина», согласно которым, если они будут приняты, Россия будет выполнять только те решения Страсбургского суда, которые проштампует Конституционный суд РФ.
В ПАСЕ люди более раскованные, но и они сказали, что подождут официальных текстов. Не хотят попадаться на удочку, может быть, эмоциональных версий прессы. Ушам своим не хотят верить. За шестьдесят три года, пока существует Совет Европы, ничего подобного не припоминают.
Конвенция по защите прав человека и основных свобод задумана как коллективная гарантия принципов, которым Европа, еще не расчистив руины, решила следовать, исходя из уроков Второй мировой войны. Их осознание далось дорого, и они закреплены во Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 года.
После войны часть континента оказалась за «железным занавесом». Когда он рухнул, бывшие социалистические лагерники стали проситься в Европу, торжественно обещая служить ее ценностям. Россия попросилась в мае 1992 года…
Гарантия принципов основана не только на воле государств, обязавшихся своей подписью отстаивать некоторые универсальные ценности, но и на общем интересе. А он — в «демократической безопасности» Европы. Обеспечивая условия для сближения, европейские государства должны уважать права человека, верховенство закона и политический плюрализм.
Подпись под конвенцией значит, что страна признает приоритет решений суда по правам человека. Сегодня это условие членства в Совете Европы.
Комментарии экспертов
Елена Лукьянова, доктор юридических наук, профессор, член Общественной палаты России:
— Все, казалось бы, очень просто — 30 марта 1998 года Россия признала ipso facto (явочным порядком) и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и протоколов к ней. Из этого однозначно следует, что приоритет Конвенции по вопросам защиты прав человека и основных свобод был признан по отношению ко всему российскому законодательству, включая Конституцию вместе с решениями Конституционного суда. Сама Конституция придерживается точно такого же мнения. В ней (ч. 4 ст. 15) однозначно закреплен важнейший принцип современного международного общежития: «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».
По-моему, все предельно ясно. Комментарии излишни. Но, видимо, сенатор Торшин сумел увидеть в этих нормах другой смысл. Или есть еще один вариант — он их вообще никогда не видел, что правдоподобнее.
Для чего это делается? Лучше всех ответил на этот вопрос адвокат Дмитрий Аграновский. Он сказал: «Многим нашим чиновникам ЕСПЧ как кость в горле. Они, может, и вышли бы давно из-под его юрисдикции, но тогда пропадут немецкие машины и немецкие штаны, сложно будет ездить во Францию на отдых. А они любят штаны и машины, но не любят форм европейского правосудия. И никак не могут понять, что это все неразделимо». Такая вот бытовая версия, которая представляется мне очень близкой к истине.
На самом деле это предложение исходит из самого Конституционного суда. Вернее, из уст его председателя. В ноябре 2010 года на XIII Международном форуме по конституционному правосудию именно Валерий Зорькин пригрозил введением так называемого «предела уступчивости» или «механизма защиты национального суверенитета», позволяющего российским властям не исполнять решения ЕСПЧ, отличающиеся от позиций Конституционного суда. То есть делается все возможное, чтобы вывести граждан России, неплохо освоивших за последнее десятилетие европейский механизм борьбы за соблюдение прав человека, из-под защиты ЕСПЧ.
Поводом для ноябрьского «выпада» Зорькина явилось дело офицера Константина Маркина, чья жалоба удовлетворена ЕСПЧ вопреки предшествовавшему ему решению КС. ЕСПЧ, никогда ранее не критиковавший Конституционный суд России, не удовлетворился его аргументами и охарактеризовал выводы по жалобе Маркина как «основанные на чистом допущении и лишенные разумного обоснования».
И действительно — для российских властей Страсбург уже давно стал болезненной занозой. Пока ЕСПЧ выносил решения по спорам частных лиц с государством, это еще можно было терпеть, но когда на горизонте замаячили дела политического характера — многочисленные жалобы по процессам вокруг ЮКОСа, на необоснованные отказы в регистрации политических партий, а главное, на нечестное проведение парламентских выборов, — пришла пора действовать. Ведь далеко не все, что является «благом» для государства, есть «благо» для гражданина. Собственно, для определения этой разницы и создан Европейский суд по правам человека, четверть всех обращений в который поступила из России. Их счет давно уже перевалил за тридцать тысяч. И идут люди на эту сложную процедуру не от хорошей жизни — они вынуждены обращаться в Европейский суд, отчаявшись найти справедливость внутри своей страны.
Затрагивает ли этот законопроект конкретно «дело ЮКОСа»? Возможно. Но главной причиной, на мой взгляд, является панический, но абсолютно безосновательный страх председателя ЦИК Чурова перед грядущим рассмотрением жалобы объединенной оппозиции по думским выборам 2003 года. Чуров наивно полагает, что ЕСПЧ может отменить их результаты, хотя это невозможно. Впрочем, «дело ЮКОСа» тоже весьма болезненно для России…
Какие последствия можно ожидать? Данные поправки предусматривают изменение процедуры пересмотра дел по новым обстоятельствам в связи с установлением ЕСПЧ нарушений Конвенции о защите прав человека и основных свобод при рассмотрении этих дел в российских судах. Теперь предлагается, чтобы те нормы, которые Страсбург признал нарушающими Конвенцию, проходили дополнительную проверку КС на предмет соответствия российской Конституции. Если Конституционный суд признает их соответствующими Основному закону, пересматривать вынесенные на их основании судебные решения будет не нужно. Впрочем, в качестве оставшегося обязательства сохраняются обязательные выплаты компенсаций, присужденных нашим гражданам Страсбургом. Но подобные правовые «изыски» являются искусственными, недобросовестными и противоречат взятым на себя Россией в 1998 году обязательствам. Все это может привести к негативным для РФ последствиям, вплоть до исключения из Совета Европы. Знают ли об этом наши парламентарии? Не уверена. Хотя те из них, кто, как и сенатор Торшин, имеет диплом о высшем юридическом образовании, обязаны это знать.
Законопроект может быть направлен на какие-то иные будущие случаи
Тамара Морщакова, судья Конституционного суда РФ в отставке:
— Этот закон явно противоречит интересам не только граждан России, но и государства в целом. Принятие закона напрямую нарушает российскую Конституцию. У граждан России есть права, которые не подлежат ограничению, в том числе право обращаться за судебной защитой в Европейский суд. То, что это право не подлежит ограничению, написано 56-й статье Конституции: «Право на судебную защиту не подлежит ограничению даже в условиях военного положения и чрезвычайного положения». А этим законопроектом, безусловно, данное право существенно ограничивается. Если Конституционный суд какой-то закон признал соответствующим Конституции, а гражданин утверждает, что его права им нарушены, то можно, конечно, обратиться в ЕСПЧ — такую возможность по проекту гражданин не теряет. Но при этом необходимо осознавать, что признание в международном суде его права нарушенным в данной ситуации не приведет к пересмотру решений национальных судов, вынесенных по его делу. А это явное ограничение права на судебную защиту. Тем более, что эффективными средства судебной защиты признаются только тогда, когда они обеспечивают реальное восстановление нарушенного права.
С точки зрения международных принципов и норм закон не выдерживает никакой критики. Потому что фактически предлагает России отказаться от ее обязательств, которые она взяла на себя при подписании Европейской Конвенции. Тогда надо думать о внешнеполитических последствиях отказа от международных обязательств. Как отреагирует на такой односторонний отказ международное сообщество? Конечно, никто не запрещает России отказываться от ее обязательств по Конвенции. Более того — у России есть право не состоять в Совете Европы. Но — это нужно делать при соблюдении определенных юридических процедур, путем переговоров, путем денонсации договора, заключенного в связи со вступлением страны в Совет Европы и подписанием Европейской Конвенции. Да, в такой ситуации пришлось бы не только денонсировать договор, не устраивающий по какой-либо причине Россию как его участника, но и заменить собственную Конституцию, требующую соблюдения международных стандартов прав и свобод. Принятие таких решений на основе изменения простого национального законодательства невозможно, если не нарушать конституционные и международные нормы. Не говоря уже о более чем сомнительном эффекте таких шагов для страны.
Предполагать, какие намерения имеют принимающие этот закон, я не могу. Повод, который озвучен — дело офицера Маркина. Именно в связи с этим делом было впервые заявлено, что Европейский суд нашему Конституционному указывать не может, что у КС может быть своя позиция, и если ей не соответствует позиция ЕСПЧ, а он продолжает на ней настаивать, то тогда можно и выйти из Совета Европы.
Возможно принятие закона в какой-то мере связано с делом офицера Маркина. Но, на мой взгляд, изменения больше затронут не ситуации, аналогичные этому конкретному делу — их направленность гораздо более широка, чем исключение для военнослужащего возможности получить отпуск по уходу за своими детьми. Ведь, согласитесь, такое встречается редко. Законопроект направлен и на иные случаи. Но принципиально неправильно: из-за дела одного военнослужащего, ссылаясь на требование обеспечения «обороноспособности и безопасности государства», ограничивать права граждан на эффективную судебную защиту в Страсбургском суде по многим другим делам. Это не соответствует требованию соразмерности, согласно которому ограничения в отношении некоторых прав допускаются — путем принятия закона, но только в той степени, в которой это необходимо для охраны защищаемых Конституцией общих интересов. Конституционным Судом многократно признавалось, что ограничение права на судебную защиту ни в каких случаях не может быть оправдано таким интересом.
Так что конкретные последствия для нашей страны от принятия этого законопроекта — явно недопустимое ограничение прав граждан на судебную защиту. Ясно и то, что это повлечет осложнения в положении России в международном сообществе. Не думаю, что оно будет терпеливо соглашаться с тем, что участник международного договора так просто односторонне отказывается от его соблюдения.
Не целесообразнее ли, с точки зрения международных и внутренних интересов страны вести переговоры с нашими контрагентами по договору, а не снимать в одностороннем порядке с себя международные обязательства?
Проект внесен скоропалительно, в спринтерском темпе, его скрытно протаскивают, контрабандно!
Генри Резник, президент Адвокатской палаты Москвы, член Общественной палаты:
— Это абсолютно неконституционный законопроект. Он напрямую нарушает статью 17 Российской Конституции, в которой записано, что в России признаются права человека согласно общепризнанным принципами и нормами международного права. В данном случае это нормы Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, которые применяет Европейский суд по правам человека. Вступив в Совет Европы и ратифицировав Конвенцию, Россия признала ее приоритет над национальным законодательством, то есть как и другие европейские страны, ограничила свой суверенитет в сфере прав человека. А теперь от этого отказывается.
Из-за чего сыр-бор? Каковы цели? На поверхности — конфликт Конституционного суда и Европейского суда по делу Маркина. КС отказался принимать его жалобу, а ЕСПЧ жалобу удовлетворил. Причем признав: нарушено право, предусмотренное не только Европейской Конвенцией, но и Конституцией РФ. Надо сказать, что между ними вообще нет никаких принципиальных различий. Конституция гарантирует гражданам те же права, что и Конвенция. Однако решение ЕСПЧ вызвало резкое недовольство Валерия Дмитриевича (Зорькина, председателя Конституционного суда — В. Ч.). Но не думаю, что в данном случае удовлетворение тщеславия и амбиций председателя Конституционного суда явилось основанием для скоропалительного внесения столь непродуманного законопроекта.
Не разделяю мнения, что это сделано в преддверии рассмотрения жалоб Ходорковского. Если ЕСПЧ и признает нарушения при рассмотрении дела Ходорковского, то это признание не потребует системных изменений в нашем законодательстве. Да, правительство опять выплатит деньги — не в первой. И этим ограничится.
Скорее всего, законопроект вносится в преддверии выборной кампании в России. Ведь в данном случае ЕСПЧ может разойтись с национальным законодательством. Например, по вопросам регистрации партий. А это, понятно, многим чревато…
Парадоксально — но попытка поставить Конституционный суд РФ над Европейским судом означает прежде всего нарушение Конституции! Прямое! Ну и, конечно, нарушение обязательств, которые Россия на себя взяла при ратификации Конвенции.
Последствия для страны могут быть самые пагубные. Вплоть до вылета из Совета Европы.
Главный вопрос — кто станет потерпевшим от такого закона? Граждане России, которые будут теперь лишены эффективной защиты своих прав в международном суде.
Что такое эффективная защита? Это восстановление нарушенных прав. Иногда такое бывает невозможно: например, права человека нарушались при нахождении под арестом. Но арест-то прошел, человек-то уже на свободе или отбывает наказание. Единственное утешение в таких случаях компенсация морального вреда? Но в других случаях — в частности, в случае с Маркиным, нарушенное право может быть восстановлено — ему теперь нельзя отказывать в отпуске. Вот в таком случае решение ЕСПЧ, кстати, по нормам наших законов — арбитражного, уголовно-процессуального кодексов — является новым обстоятельством, в соответствии с которым решения национальных судов должны пересматриваться. И вот если закон примут, получится такая ситуация: наши граждане, не найдя справедливости в национальных судах, пойдут в международный суд, тот их защитит, а на родине им власть скажет: «Нет! Решения ЕСПЧ не будем исполнять».
И потом законопроект внесен скоропалительно и, судя по всему, будет рассматриваться в спринтерском темпе. Принятие такого закона, затрагивающего права граждан России, вообще-то требует обсуждения! Закон о полиции долго обсуждали — вывешивали в Интернете… А здесь скрыто протаскивают, контрабандно!
Нигде ничего не обсуждалось: ни в экспертном сообществе, ни в юридическом, ни в Общественной палате. И мы, гражданское общество, узнаем об этом законопроекте, когда он уже принят к рассмотрению. А то, как поспешно все это делается, указывает на то, что политическое решение уже принято.
Мне, правда, интересно, как наши думцы будут принимать этот закон! Они же избраны гражданами, значит должны защищать их права. Мне кажется, депутаты не осознают очевидное: если ЕСПЧ выносит решение против правительства РФ, это означает, что решение в пользу граждан страны. О соблюдении их прав должны заботиться народные избранники. Неужели им это непонятно! А они не так давно сокрушались, что ЕСПЧ большей частью удовлетворяет жалобы наших граждан, их избирателей. Сумасшедший дом какой-то!
Такой закон ставит вопрос о нахождении своих героев… И я, честно говоря расстроен, что он формально инициирован Александром Торшиным, человеком, к которому я отношусь с большим уважением.
Михаил Федотов, председатель Совета при президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека:
— Должен сказать, что этот законопроект я еще не читал. Надеюсь, что я успею с ним ознакомиться до своего отъезда в Страсбург, в штаб-квартиру Совета Европы, где я буду в понедельник выступать в университете демократии на заседании, посвященном теме «Власть, этика и СМИ». И я понимаю, что мне могут задать вопрос по поводу этого законопроекта.
Пока же я знаю только то, что сказано автором законопроекта господином Торшиным. Из его комментария я услышал: он считает, что никто не может быть высшей инстанцией над российской судебной властью. Но если Европейский суд по правам человека не может быть высшей инстанцией, то почему в государстве вообще должна быть какая-то высшая судебная инстанция, кроме Божьего суда? Так что этот тезис мне представляется сомнительным.
Теперь тезис второй: о том, что он готов признать высшим судом Европейский суд по правам человека, только если во главе этого суда будет стоять Господь Бог. А кто у нас стоит во главе российских судов? Канонизированные святые? Я в этом не очень уверен.
Проект нуждается во внимательном изучении, осмыслении и публичном обсуждении: надо понять, какие последствия могут возникнуть — в этом вопросе нужна максимальная осторожность.
Павел Чиков, председатель Межрегиональной правозащитной ассоциации «АГОРА», кандидат юридических наук по специальности «международное и европейское право»:
— Как руководитель правозащитной организации, которая довольно плотно работает с ЕСПЧ, могу сказать: та позиция, которую выдвигают Зорькин со товарищи, а именно попытки ограничения юрисдикции ЕСПЧ, — однозначно имеет плохие последствия для граждан нашей страны. Заказчики этого законопроекта открывают тем самым форточку, через которую можно выкидывать неудобные решения. А конкретно — забанить решения Европейского суда. И при определенном творчестве юридических казуистов теперь практически любое решение ЕСПЧ можно вынести через эту форточку. Любое решение ЕСПЧ теперь можно вытеснить на уровень неприменения. Любое! От решения по делу никому до недавнего времени не известного офицера Константина Маркина с его социальной защитой военнослужащих до решения по делу Ходорковского.
Дело Маркина как пример противоречий между КС и ЕСПЧ просто вытащено председателем Конституционного суда формально. Скорее КС просто хочет снять с себя обязанности выполнять решения ЕСПЧ. И очевидно, что поспешность, с которой проводят в жизнь этот законопроект, связана с тем, что это делают не для того, чтобы законопроект просто был, а для того, чтобы он применялся и практиковался в России. Решении ЕСПЧ по делу Маркина — лишь повод. Причина — в решениях ЕСПЧ по делам более резонансным.
Происходящее вызывает вопросы и с точки зрения конституционного и международного права: получается, инициаторов законопроекта смущает, что международные обязательства России являются выше российского законодательства и имеют большую юридическую силу. Не нравится им и то, что решения ЕСПЧ конкурируют с точкой зрения Конституционного суда. Еще российские власти и Конституционный суд говорят, что Конституция определяет юридическую силу международных обязательств, что она стоит над международными обязательствами, имеет большую юридическую силу и потому является единственным органом в российском законодательстве, который уполномочен трактовать положения Европейской конвенции. А где об этом написано? В Конституции РФ? Нет.
В связи с этим у меня не остается сомнений: в каждом конкретном случае КС постарается обосновать неприемлемость решений ЕПСЧ и не выполнить их. Последствием чего будет невероятный удар по международной практике и по правам обычных российских граждан, чего и добивается группа отдельных непубличных товарищей в Кремле. Что касается Торшина, то ему такое поведение, кажется, несвойственно…
По материалам: novayagazeta.ru