В докладе анализируются наиболее актуальные проблемы соблюдения конституционных прав и свобод человека в России, приводится информация о рассмотрении Уполномоченным индивидуальных и коллективных жалоб и обращений, о его действиях, предпринятых для восстановления нарушенных прав и свобод граждан, а также для совершенствования законодательства, правоприменительной практики и административных процедур.

В докладе анализируются наиболее актуальные проблемы соблюдения конституционных прав и свобод человека в России, приводится информация о рассмотрении Уполномоченным индивидуальных и коллективных жалоб и обращений, о его действиях, предпринятых для восстановления нарушенных прав и свобод граждан, а также для совершенствования законодательства, правоприменительной практики и административных процедур.

Доклад содержит информацию о взаимодействии Уполномоченного с государственными органами и органами местного самоуправления, в том числе о реакции государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц на его рекомендации и предложения, а также статистические данные о количестве и тематике обращений граждан.

Введение

Заключительный раздел предыдущего доклада Уполномоченного был озаглавлен: "Слушать и слышать друг друга". Этот призыв, равным образом обращенный ко всем гражданам нашей страны, к власти и оппозиции, к государству и обществу, отражал главный, по мнению Уполномоченного, императив развития российской демократии. Тогда, в конце 2011 года на волне оптимистических ожиданий, порожденных как необычайно массовыми, мирными и в целом законопослушными выступлениями против нарушений на парламентских выборах, так и вполне конструктивной реакцией на эти выступления властей, многим казалось, что наметившиеся перемены плавно продолжатся в новом 2012 году.

Что государство постепенно научится признавать и исправлять свои ошибки, отвыкнет от давно укоренившейся привычки видеть друзей лишь в тех, кто всегда и во всем с ним согласен, и врагов в тех, кто его критикует. Что, в свою очередь, активисты формирующегося гражданского общества перестанут воспринимать государство как некоего злодея, замышляющего только плохое, и признают его право на ошибку. Что соблюдение прав и свобод всех граждан — "друзей" и "врагов" государства — превратится для него в незыблемую норму, а их нарушение — в аномалию. Что понимание реальной демократии как системы, основанной не на диктатуре большинства, а на уважении конституционных прав меньшинства, постепенно и поэтапно объединит все институты государства и гражданского общества. Любая дорога начинается с первого шага, который и был сделан в конце 2011 года, породив ожидание дальнейших перемен.

Приступая к докладу за отчетный год, Уполномоченный вынужден констатировать, что такие ожидания не вполне оправдались. В чем, впрочем, нет трагедии. Как не раз подчеркивал Уполномоченный в своих докладах, Россия остается страной развивающейся демократии. История демократии во многих странах свидетельствует о том, что ее развитию, как и любому развитию вообще, в полной мере присущи внутренняя противоречивость, неравномерность, чередование фаз поступательного и попятного движения. Наиболее горячо обсуждаемой приметой отчетного года стало обострение конфликта между государственной властью и активной частью гражданского общества. Как ни парадоксально, сам факт существования такого конфликта свидетельствует о том, что процесс развития демократии продолжается, хотя, конечно, вектор движения оказался не столь прямым и гладким, как ожидали иные оптимисты.

Что касается формальных показателей отчетного года, то они в самом обобщенном виде выглядели следующим образом. При незначительном сокращении количества поступивших жалоб (24 тысячи против 26 тысяч в 2011 году) и сохранении в целом их традиционной тематики (свыше половины жалоб было подано на нарушения личных прав и свобод) возникло заметно больше, чем в прошлые годы, ситуаций, в которых Уполномоченный был вынужден действовать на основании статьи 21 "своего" Федерального конституционного закона. То есть по собственной инициативе принимать к рассмотрению информацию о массовых или грубых нарушениях прав и свобод граждан, не дожидаясь поступления соответствующих жалоб.

Уполномоченный отдает отчет в том, что в силу специфики своего мандата, главной задачей которого является рассмотрение недостатков и проблем, а не апология достижений государства в сфере соблюдения прав и свобод человека, его оценки правозащитной ситуации в России могут оказаться скорее заниженными, чем завышенными. Тем не менее с поправкой на издержки такого профессионального подхода Уполномоченный считает необходимым отметить следующие, на его взгляд, тревожные особенности эволюции правозащитной ситуации, проявившиеся в отчетном году.

— Проблемы соблюдения прав и свобод человека по самой своей природе не должны отождествляться с проблемами политики. Взгляды и убеждения любого человека, его партийная принадлежность, любые факты биографии, образование, род занятий, сексуальная ориентация — ничто не может быть основанием для ограничения его прав и свобод иначе как в соответствии с законом. Выступления в защиту прав и свобод человека по определению адресованы государству в лице его органов и должностных лиц. Это отнюдь не означает, что такие выступления изначально направлены против государства. Напротив, они чаще всего призваны помочь государству исправить свои ошибки, и стать тем самым лучше, эффективнее, честнее и, в конечном счете, сильнее и стабильнее. В отчетном году все эти очевидные истины, возможно, как никогда раньше, стали заложником "корпоративного" подхода некоторых государственных органов, зачастую рассматривавших своих критиков не просто как политических оппонентов, но и как "заклятых врагов". В итоге чрезмерной политизации многих традиционных аспектов правозащитной тематики сложились новые очаги напряженности в обществе, возник дефицит взаимной терпимости и самоограничения. Такое положение чревато радикализацией общественного протеста и мер противодействия ему со стороны государства. Что не замедлило случиться. В подобных условиях защищать права и свободы человека на объективной, неполитической основе чрезвычайно трудно.

— Отчетный год оказался богат на законодательные акты о правах и свободах человека. Некоторые их аспекты рассмотрены в соответствующем разделе доклада. Здесь же уместно сказать, что многие законодательные акты отчетного года были приняты в беспрецедентной спешке, всего за одну-две недели, что не могло не сказаться на их качестве. Отнюдь не в порядке сравнения стоит упомянуть о том, что также принятый в отчетном году Федеральный закон от 12.11.2012 г. N 182-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" ждал своего часа долгих два года. Между тем этот Закон, восстановивший право на наше гражданство десятков тысяч постоянно проживающих в России бывших граждан СССР, был для них без преувеличения жизненно необходим. О чем Уполномоченный уже писал в своем предыдущем докладе, рекомендуя законодателю ускорить работу над законопроектом. Чем руководствуется законодатель, принимая очевидно сырые законопроекты с непостижимой скоростью, но годами задерживая другие, давно готовые, непонятно. В целом же, по убеждению Уполномоченного, все законопроекты, затрагивающие вопросы прав и свобод человека, должны направляться на экспертизу в государственный правозащитный институт, как предусмотрено частью 3 статьи 1 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации".

В сфере защиты социально-экономических прав граждан в отчетном году больших изменений не произошло. При этом, конечно, нельзя не отметить, что даже в условиях продолжающегося в мире финансово-экономического кризиса нашему государству в целом удалось выполнить свои текущие социальные обязательства перед гражданами. По состоянию на конец отчетного года не было, однако, найдено системного решения проблемы пенсионного обеспечения. К важным позитивным событиям отчетного года следует отнести ратификацию Конвенции о правах инвалидов. Соблюдение этой Конвенции потребует от государства немало усилий для создания благоприятной среды для людей с ограниченными возможностями здоровья. В целом, тем самым, нагрузка на государство в части, касающейся выполнения его социальных обязательств, будет возрастать.

В отчетном году в фокусе приоритетного внимания Уполномоченного оставались по-прежнему многочисленные факты нарушений прав граждан сотрудниками правоохранительных органов и учреждений системы исполнения наказаний. Налицо давняя и чрезвычайно серьезная проблема, для решения которой не обойтись без комплекса мер, предусматривающих не только совершенствование законодательства и практики его применения, но и внедрение более эффективной системы оценки труда правоохранителей, а также стандартов их подготовки и воспитания.

Судебная защита является потенциально важнейшим, но все еще не вполне востребованным инструментом обеспечения прав и свобод человека. В отчетном году были продолжены мероприятия, целью которых является улучшение организации отправления правосудия. Среди них: завершение формирования института мировых судей; внедрение практики доступа к суду посредством Интернета и видео-конференц-связи, публикации судебных решений; реализация права на компенсацию за нарушение сроков рассмотрения дел и за неисполнение судебных решений и др. Нерешенной, однако, остается ключевая для правосудия проблема доверия общества к судебной власти. Проблема эта возникла не на ровном месте и отнюдь не вчера: за ней долгие годы и десятилетия политизированных и, как правило, предсказуемых судебных решений по резонансным делам, невероятно низкая доля оправдательных приговоров. Эту проблему нельзя решить только организационно-штатными мероприятиями.

В целом отчетный год оказался, пожалуй, одним из наиболее трудных за девять лет работы нынешнего федерального Уполномоченного по правам человека. Вместе с тем это был год, когда институт государственной защиты прав человека окончательно утвердился в нашей стране. Уполномоченные по правам человека действуют сегодня уже в 71 из 83 субъектов Российской Федерации (девять лет назад их было только 24). Процесс создания сети государственных правозащитников близок к завершению. Следующая задача — повышение качества их работы на основе единой методологии и общих концептуальных подходов к общим проблемам обеспечения прав и свобод человека на всем пространстве Российской Федерации.

8. Право на свободу собраний

Предусмотренное статьей 31 Конституции Российской Федерации право граждан на мирные собрания в последние годы неизменно оказывается в фокусе внимания Уполномоченного в силу трех фундаментальных причин. Во-первых, будучи одной из базовых ценностей демократии, это право выступает еще и как важный инструмент реализации многих других прав человека, например, на образование и жилище, на достойные условия труда и социального обеспечения, на свободу мысли, слова и совести, на равенство перед законом и судом, на участие в управлении делами государства и др. Во-вторых, мирные собрания граждан по самой своей природе являются массовыми мероприятиями, в силу чего и нарушения права на их проведение не могут не рассматриваться как массовые, предполагающие, согласно статье 21 Федерального конституционного закона "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации", его инициативное вмешательство. В-третьих, установленный законом уведомительный порядок проведения мирных собраний зачастую имеет тенденцию превращаться в фактически разрешительный и притом избирательно разрешительный. Между тем в Национальном докладе Российской Федерации, представленном в январе 2013 года Совету по правам человека ООН, подчеркивается, что Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" предусматривает уведомительный порядок их организации, и допускает отказ в согласовании только в двух случаях: если оно подано лицом, не имеющим на то право, либо если мероприятие планируют провести в том месте, где это запрещено законом.

Так или иначе, эффективность норм законодательства о митингах (с учетом изменений, внесенных в него в июне отчетного года), и готовность органов власти и сил правопорядка, с одной стороны, а также организаторов и участников мероприятий — с другой, исполнять его исключительно в целях обеспечения конституционного права граждан на мирные собрания прошли в отчетном году серьезное испытание практикой. Начиная с декабря 2011 года многолюдные митинги и демонстрации представителей разных политических сил проводились во многих крупных городах России. Вплоть до начала мая отчетного года акции оппозиции по крайней мере в Москве и Санкт-Петербурге, проходили без серьезных эксцессов, а сотрудники полиции за редким исключением вели себя по отношению к митингующим подчеркнуто корректно.

На этот же период пришлась в целом успешная апробация проекта наблюдения за публичными мероприятиями, который изначально был предложен Уполномоченным руководству столичной полиции еще в 2011 году. В основу проекта легли разработанные в аппарате Уполномоченного методические рекомендации, в соответствии с которыми Уполномоченный и сотрудники его аппарата вместе с представителями МВД приступили к наблюдению за подготовкой и проведением публичных мероприятий. По итогам каждого мероприятия Уполномоченный готовил и размещал на своем официальном сайте отчет, оценивая поведение его участников и действия полиции. В январе отчетного года этот проект был одобрен Министром внутренних дел Российской Федерации и запущен в ряде других регионов страны с участием региональных уполномоченных по правам человека.

По мнению Уполномоченного, первый опыт системного наблюдения за публичными мероприятиями свидетельствует о том, что при наличии доброй воли и рациональной организации продуктивное взаимодействие участников публичных мероприятий и сил правопорядка вполне возможно. Правда, доброй воли и тем, и другим, зачастую не хватает, а организация действий полиции в некоторых аспектах еще весьма далека от рациональности. Пока мероприятие идет по плану, эти недостатки не очень заметны, однако при возникновении даже незначительного напряжения они, как правило, не замедляют проявиться. Так, в частности, случилось 6 мая отчетного года на Болотной площади в г. Москве. По до конца не выясненным причинам направлявшаяся на площадь колонна демонстрантов остановилась. (Разные источники вину за это возлагают как на полицию, так и на демонстрантов.) В возникшей давке активизировались провокаторы, то ли из числа самих демонстрантов, то ли намеренно затесавшиеся в их ряды. С началом столкновений демонстрантов с полицией выяснилось, что принадлежавшие к разным подразделениям сотрудники полиции, по-видимому, не имели единого руководства. Одни сотрудники полиции вели себя корректно, другие оставались пассивны, а третьи — прибегали к неизбирательному применению силы. Бойцы ОМОНа не имели идентификационных номеров, что не позволило установить личности тех из них, кто нарушал закон. Должной выдержки не проявили и некоторые демонстранты, быстро оставшиеся без своих вожаков, задержанных полицией. Все эти выводы были сделаны Уполномоченным и его сотрудниками на основе личного наблюдения за событиями.

Впрочем, в ходе "разбора полетов", начавшегося прямо на месте событий и не завершившегося на момент подписания настоящего доклада, особенно востребованным оказался другой вывод Уполномоченного. Как известно, в отношении граждан, задержанных в связи с событиями на Болотной площади, было возбуждено уголовное дело по ч. 2 ст. 212 УК РФ, то есть за "участие в массовых беспорядках". Положения этой статьи применяются в случае, если задержанных подозревают в совершении таких действий, как: насилие в отношении гражданских лиц, погромы, поджоги, уничтожение имущества, применение огнестрельного оружия и взрывчатых веществ, вооруженное сопротивление представителям власти. Между тем ни одно из этих действий демонстрантов ни Уполномоченный, ни его сотрудники не зафиксировали. В связи с коллизией, возникшей между намерениями следствия по "Болотному делу" и нормами УК РФ, Уполномоченный счел необходимым сделать заявление, в котором, в частности, подчеркнул, что при отсутствии исчерпывающе перечисленных в законе признаков массовых беспорядков невозможно констатировать и наличие самих массовых беспорядков. (См. приложение 2.8.1.)

Летом отчетного года публичные мероприятия в ряде крупных городов России проходили без серьезных эксцессов. Уведомления от организаторов мероприятий, по-видимому, рассматривались органами власти и местного самоуправления в штатном режиме, без чрезмерных проволочек и придирок. Обобщенной информацией об этом Уполномоченный не владеет, ибо в поле его зрения чаще всего попадают только те публичные мероприятия, с организацией и проведением которых возникают трудности. Некоторые из "проблемных" мероприятий прошлых лет по-прежнему требовали внимания Уполномоченного в отчетном году в связи с продолжением их рассмотрения в судах разных инстанций.

Так, в начале отчетного года к Уполномоченному поступило известие о справедливом разрешении судом спора о законности отказа в согласовании публичного мероприятия, сорванного по вине местных властей еще весной 2010 года.

В марте 2010 года одна из общественных организаций г. Тюмени направила в городскую администрацию уведомление о проведении группового пикетирования с числом участников от трех до пяти человек. Это уведомление было зарегистрировано за три дня до даты мероприятия.

Администрация г. Тюмени отказалась согласовать мероприятие, указав, что оно подано с нарушением установленного законом 10-дневного срока, и, кроме того, исходит от общественной организации, а не от самих участников пикетирования. Оба довода городских властей были очевидно незаконны. Во-первых, в отличие от других публичных мероприятий (уведомления о которых подаются не ранее 15 дней и не позднее 10 дней до даты их проведения) уведомления о групповых пикетированиях могут быть поданы не позднее трех дней до даты пикетирования. Во-вторых, никаких исключений на подачу уведомления о пикетировании от имени общественной организации закон, конечно, не содержит. Несмотря на абсолютную очевидность описанной ситуации, организаторы пикета долгое время безуспешно пытались доказать свою правоту в судах нескольких инстанций.

Только после вмешательства Уполномоченного организаторам пикета удалось, наконец, добиться правильного истолкования закона. Верховный Суд Российской Федерации своим решением от 26.11.2011 г. признал отказ администрации г. Тюмени в согласовании указанной публичной акции незаконным. При этом Суд указал, что толкование положения ст. 7 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", предполагающее, что сокращенный срок подачи уведомления о пикетировании распространяется на группу лиц, а не на общественные объединения является неверным, ибо формулировка "при проведении пикетирования группой лиц" относится отнюдь не к организаторам мероприятия, а к его участникам.

Таким образом, закон восторжествовал. Проблема лишь в том, что произошло это спустя почти два года с момента его нарушения. Понятно, что организаторы пикетирования не смогли добиться целей, которые они преследовали. Не менее очевидно и то, что в отсутствие в нашей стране прецедентного права справедливое решение Верховного Суда вряд ли позволит избежать подобных нарушений в будущем.

Гораздо более сложной с правовой точки зрения оказалась проблема, с которой столкнулся Уполномоченный в связи с поступлением к нему на рассмотрение в начале 2011 года жалоб руководителей местных религиозных организаций Свидетели Иеговы — А. из г. Казани и Ш. из г. Белгорода.

В обеих жалобах речь шла о незаконном, по мнению заявителей, привлечении их к административной ответственности за проведение богослужений в арендованных помещениях общего назначения без предварительного уведомления властей, как требует Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Оба заявителя утверждали, что в описанных условиях богослужения по сути являлись собраниями, а потому не требовали подачи уведомлений.

Согласившись с доводами заявителей, Уполномоченный в рамках своей компетенции предпринял меры для восстановления их прав. Он, в частности, направил в Верховный Суд Российской Федерации ходатайство в интересах А. Летом 2011 года оно было отклонено.

В связи с этим в феврале отчетного года Уполномоченный был вынужден обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод человека и гражданина законом, примененным в конкретном деле. 5 декабря того же года Конституционный Суд вынес по жалобе свое Постановление N 30-П. Как указано в нем, в регулирование порядка проведения публичных богослужений должны быть внесены изменения, с учетом того, что не все публичные религиозные мероприятия требуют от властей принятия мер для обеспечения общественного порядка и безопасности их участников и других граждан. (Следует отметить, что этот ключевой тезис Постановления прямо увязывает необходимость уведомления о религиозном мероприятии лишь с задачей обеспечения общественного порядка и безопасности и ни с чем иным.)

Представляется, что впредь до внесения в действующее правовое регулирование рекомендованных Конституционным Судом изменений, потребность в государственных мерах обеспечения общественного порядка и безопасности на публичных религиозных мероприятиях и соответственно необходимость уведомления властей об их проведении могут определять сами организаторы этих мероприятий. Что не должно рассматриваться как нарушение действующего законодательства о мирных собраниях.

—————————————

Другой пример из той же «оперы» внимания Конституционного Суда не потребовал.

В июле отчетного года к Уполномоченному обратилась группа гражданских активистов, имевших неосторожность самостоятельно, то есть без согласования с начальством, организовать конференцию на злободневную тему борьбы с коррупцией. Сами создали оргкомитет, арендовали зал и разослали приглашения местным руководителям силовых структур, в том числе и прокурору области. Последний же проявил «бдительность»: получив приглашение, поручил проверить законность самодеятельной конференции.

Выполняя поручение областного прокурора, районный прокурор, в свою очередь, поручил вызвать членов оргкомитета конференции для объяснений. Тем временем в арендованном оргкомитетом помещении по странному совпадению начался внеплановый ремонт системы канализации. Потом выяснилось, что оргкомитет не направил уведомления о своей конференции в местные органы власти, тем самым якобы нарушил закон. В связи с чем членам оргкомитета конференции тут же вручили предостережение о недопустимости нарушения закона, скупо пояснив, что у прокуратуры имеются некие "сведения" о том, что конференция будет проведена не в форме собрания. А в какой-то другой, якобы незаконной форме.

На самом деле, конечно, всем было понятно, что закон отнюдь не требовал согласовывать проведение конференции с властями путем подачи уведомления. Организаторы конференции обратились в суд с просьбой признать действия прокуратуры незаконными. В чем им, как водится, отказали. Правда, суд в своем решении все же указал на то, что вынесенные организаторам конференции предостережения не в полной мере соответствуют указаниям Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В итоге вопреки усилиям областной прокуратуры I Орловский антикоррупционный форум состоялся в конце июля 2012 года, как и было обещано, в форме собрания, не требующего уведомления властей. Участие в заседании форума приняло около 50 человек. Нарушений общественного порядка установлено не было. Как будто в наказание за это районный прокурор возбудил в отношении организаторов форума дело об административном правонарушении по ч. 2 ст. 20.2 КоАП РФ и направил материалы в суд. После вмешательства Уполномоченного материалы из суда были прокуратурой отозваны, производство по делу прекращено.

К сказанному следует, видимо, добавить, что согласно Федеральному закону "О прокуратуре Российской Федерации", а также указаниям Генеральной прокуратуры, предостережение может применяться только к должностным лицам. К частным же лицам оно может быть обращено лишь при наличии признаков экстремистской деятельности. Возможно прокурорские работники заподозрили орловских борцов с коррупцией в преступном намерении разжечь ненависть и вражду к почтенной социальной группе — "коррупционеры".

Со своей стороны, Уполномоченному остается лишь пожалеть о времени и средствах, бесцельно потраченных прокуратурой Орловской области в смертельной борьбе с ветряными мельницами.

Как представляется, приведенные выше примеры наглядно отражают явные пробелы в законодательном регулировании процедуры согласования публичных мероприятий. По большому счету это регулирование вообще не является процедурой, содержащей четкие механизмы, полномочия, а также обязательства сторон. Это, в свою очередь, открывает более сильной стороне, каковой по определению считает себя любой орган государственной или муниципальной власти, дополнительные возможности для усмотрения и произвола. Так, в последние годы органы власти начинают потихоньку практиковать некий "отзыв" уже выданных "согласований" на проведение публичных мероприятий. Столь диковинная мера действующим российским законодательством не предусмотрена, что не мешает ее применять. В декабре 2011 года так поступили власти г. Нижнего Новгорода, доведя в итоге до разгона ставшего вдруг "несогласованным" митинга. (Более подробно об этом см. в докладе Уполномоченного за 2011 год.) В декабре отчетного года "самобытный" нижегородский "эксперимент" продолжили власти г. Москвы, в последний момент отозвавшие "согласование" на проведение одного из митингов. В обоих описанных случаях власти действовали незаконно и произвольно.

Конец отчетного года был отмечен еще одним эпизодом, в котором действия столичных властей при согласовании публичного мероприятия не вполне соответствовали требованиям закона.

В начале ноября группа граждан уведомила городские власти о намерении провести в Новопушкинском сквере в Москве митинг с количеством участников до одной тысячи человек. Заявленная цель митинга — "Выразить протест против политических репрессий и нарушений прав человека в Российской Федерации".

Дата проведения митинга приходилась на выходной день. Сам же Новопушкинский сквер никак не относится к местам, где проведение публичных мероприятий запрещено законом — подобные мероприятия организуются там регулярно. Уведомление о митинге было подано в установленный законом срок лицами, имеющими на это право. Таким образом, законных оснований отказать в согласовании мероприятия у столичных властей не было. Формально гражданам и не отказали. Но при этом как бы и не разрешили. Организаторам митинга направили официальный ответ, подписанный первым заместителем руководителя Департамента региональной безопасности города Москвы. В нем витиевато утверждалось, что "цели запланированного митинга не соответствуют положениям законодательства… в котором отсутствуют нормы, содержащие меры принуждения, принимаемые государством по политическим мотивам". Письмо за подписью первого заместителя руководителя Департамента заканчивалось туманной угрозой привлечь организаторов митинга к уголовной ответственности по ст. 282 УК РФ, то есть за возбуждение ненависти и унижение достоинства непонятно каких лиц.

Со своей стороны, Уполномоченный считает нужным заявить, что в случае, если цели запланированного публичного мероприятия не соответствуют Конституции нашей страны или нарушают запреты, предусмотренные ее законодательством, обязанность органа власти состоит в том, чтобы довести до сведения организаторов публичного мероприятия мотивированное предупреждение о привлечении их к ответственности, но лишь по итогам проведения мероприятия. Само же такое предупреждение не может рассматриваться как форма отказа в согласовании публичного мероприятия.

В связи с изложенным Уполномоченный в конце декабря 2012 года после проведения дополнительной проверки всех обстоятельств согласования акции обратился в Пресненский районный суд г. Москвы с заявлением об обжаловании законности письма за подписью первого заместителя руководителя от 16.11.2012 г. N 21-11-548/2.

Отчетный год завершился заметным публичным мероприятием, весьма поучительным в плане анализа как правоприменительной практики, так и поведения всех действующих лиц. Речь идет об очередной протестной акции оппозиции, намечавшейся на 15 декабря в г. Москве. Согласование места проведения акции как и прежде велось в режиме прямых переговоров между ее организаторами и представителями городских властей. Переговоры шли трудно и в итоге завершились провалом. Ответственность за это должны, как представляется, разделить обе стороны. Представители городских властей без видимых причин отказались обсуждать все варианты шествия и митинга, предложенные организаторами. Насколько мотивированным и обоснованным был этот отказ, а в соответствии с законом он должен быть мотивированным, Уполномоченному не известно. В свою очередь организаторов акции никак не устроили альтернативные предложения городских властей. Компромисс в итоге найден не был. При этом организаторы акции, объявив о том, что она не согласована, воздержались от призыва к своим сторонникам явиться на Лубянскую площадь, заявленную ранее как место ее проведения. Не менее тысячи активистов все же пришли на площадь, чтобы возложить цветы к памятнику жертвам политических репрессий. Возложение цветов заняло около 1,5 часа и, по сути, дела неизбежно вылилось в импровизированный митинг, участникам которого полиция, оставаясь в рамках закона, не чинила препятствий. Концовка "несогласованного" мероприятия оказалась несколько смазанной: некоторые участники, попытавшиеся организовать шествие, были задержаны. При этом, по свидетельству представителей Уполномоченного, присутствовавших на месте событий в качестве наблюдателей, сотрудники полиции действовали профессионально, ни разу не перейдя грань разумной достаточности.

В целом события отчетного года в сфере реализации права на мирные собрания внушают скорее оптимизм, нежели пессимизм. Граждане нашей страны и органы ее государственной власти постепенно приобретают важный опыт применения статьи 31 Конституции Российской Федерации. Ошибки на этом пути неизбежны. Важно, какие уроки способны извлечь из них мы все, общество и государство.

Одна из таких ошибок, причем ошибок коллективных, была совершена 6 мая отчетного года на Болотной площади в г. Москве. Неверно и опасно нарочито раздувать развернувшиеся в этот день события, искать в них некий заговор внешних и внутренних врагов России. Столь же неверно и опасно игнорировать уроки 6 мая, обеляя и оправдывая кого-либо из инициаторов и исполнителей насилия. Власть и ее представителей нельзя трогать руками ни при каких обстоятельствах. Но и власти позволено применять силу только в рамках закона и только в той мере, в которой это абсолютно необходимо. Эти простые истины необходимо усвоить всем, чтобы отрицательный опыт 6 мая, остался не более, чем эпизодом, а извлеченный из него урок пошел на пользу общему делу — практическому укреплению механизмов обеспечения прав граждан Российской Федерации.

19. Изменения в законодательстве о правах и свободах человека

Отчетный год — первый в работе Государственной Думы VI созыва — стал беспрецедентно "урожайным" на изменения в законодательстве о правах и свободах человека. Многие из принятых нормативных правовых актов вызвали оживленную общественную дискуссию.

Новые законы, принятые в первой половине отчетного года, были нацелены на расширение прав и свобод граждан. В то время как во второй половине отчетного года они по большей части носили ограничительный характер. При этом новые законы проходили через Федеральное Собрание в большой спешке и, возможно, поэтому содержат немало формулировок и понятий, страдающих правовой неопределенностью, а порой и просто неуместных. (Например, о запрете "нецензурной"(?) брани, что выглядит абсурдным в стране, где сама цензура запрещена ее Конституцией.)

Согласно Федеральному закону от 11.07.2001 г. N 95-ФЗ (в редакции от 02.04.2012 г. N 28-ФЗ) "О политических партиях" минимальная обязательная численность членов политической партии снижена с 40 тысяч до 500 человек. Представлять в Минюст России информацию о продолжении своей деятельности, а в ЦИК России документы финансовой отчетности партии теперь должны один раз в три года, а не ежегодно, как ранее. Инициативные проверки партий уполномоченными органами также разрешаются не чаще одного раза в три года. Такая редакция Закона весьма существенно упрощает процедуру регистрации политических партий. Не случайно по состоянию на конец отчетного года в России существовало уже 54 зарегистрированные политические партии, а год назад их было всего восемь. Не вполне понятно, правда, каким образом партия, насчитывающая всего 500 членов, может создать свои региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации. Кроме того, само понятие "члены партии" выглядит, пожалуй, несколько архаично. Было бы, возможно, правильнее оперировать понятиями "сторонники партии" или, например, ее "зарегистрированные избиратели".

Вообще говоря, Федеральный закон "О политических партиях" и в своем нынешнем виде, по мнению Уполномоченного, страдает избыточно подробной регламентацией их прав и обязанностей, что вряд ли является его достоинством. По большому же счету, ключевые нормы законодательства о политических партиях можно было бы ограничить: соответствием их устава и программы Конституции Российской Федерации; запретом на получение финансовых пожертвований из-за рубежа; и, наконец, гарантиями невмешательства в их деятельность любых органов государственной власти и должностных лиц Российской Федерации.

Положительной оценки заслуживает, как представляется, Федеральный закон от 02.05.2012 г. N 41-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления".

В соответствии с Федеральным законом от 02.05.2012 г. N 40-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", высшие должностные лица субъектов Российской Федерации отныне будут избираться непосредственно гражданами из числа кандидатов, выдвинутых политическими партиями либо в порядке самовыдвижения, которых должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) глав муниципальных образований. Кроме того, Закон предусматривает право Президента Российской Федерации по собственной инициативе и в определяемом им самим порядке проводить консультации с кандидатами от партий и самовыдвиженцами.

Возвращение к прямым выборам высших должностных лиц субъектов Российской Федерации оценивается многими гражданами положительно. Что же касается введенных Законом "фильтров" — муниципального и президентского — то их конституционность по запросу ряда депутатов Государственной Думы была рассмотрена Конституционным Судом Российской Федерации в конце отчетного года. По просьбе судьи-докладчика Уполномоченный изложил свое личное мнение по существу поставленных вопросов. Так, в частности, он счел, что участие выборных лиц местного самоуправления в выдвижении кандидата на должность главы субъекта Российской Федерации — это по сути наделение их дополнительными полномочиями, не нарушающее принцип невхождения органов местного самоуправления в систему государственной власти в силу самостоятельности и добровольности принимаемых ими решений. Напротив, Уполномоченный не смог установить конституционных оснований для осуществления Президентом Российской Федерации консультаций с кандидатами на должность главы субъекта Российской Федерации, выдвинутыми партиями, и самовыдвиженцами. По мнению Уполномоченного, такие консультации не предусмотрены частью 1 статьи 85 Конституции Российской Федерации, которая наделяет главу государства правом использования согласительных процедур для разрешения разногласий лишь между органами государственной власти. Кроме того, Закон не допускает вмешательства органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность политических партий, в том числе и в части, касающейся выдвижения их кандидатов на выборах любого уровня.

Со своей стороны, Конституционный Суд Российской Федерации Постановлением от 24.12.2012 г. N 32-П признал оспаривавшиеся группой депутатов Государственной Думы внесенные изменения указанным Законом не противоречащими Конституции Российской Федерации.

В отчетном году были также приняты: упомянутый выше Федеральный закон от 03.05.2012 г. N 46-ФЗ "О ратификации Конвенции о правах инвалидов"; Федеральный закон от 29.02.2012 г. N 14-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях усиления ответственности за преступления сексуального характера, совершенные в отношении несовершеннолетних"; в новой редакции от 28.07.2012 г. Федеральный закон от 29.12.2010 г. N 436-ФЗ "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию".

Федеральным законом от 28.07.2012 г. N 139-ФЗ были внесены изменения в три федеральных закона: "О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию", "О связи" и "Об информации, информационных технологиях и о защите информации". Законом введены особые требования к размещению и распространению в Интернете информации, способной причинить вред здоровью и развитию детей. В целях ограничения доступа к интернет-сайтам, содержащим такую информацию, предусмотрено создание автоматизированной системы — Единого реестра доменных имен, указателей страниц сайтов в сети "Интернет", содержащих информацию, распространение которой в Российской Федерации запрещено, позволяющей идентифицировать замеченные в этом сайты.

Понимая и разделяя мотивы, побудившие законодателей разработать перечисленные законы, Уполномоченный полагал бы все же необходимым в наступившем году осуществить мониторинг их применения на предмет выявления возможных пробелов и недочетов, в том числе обусловленных их необъяснимо быстрым принятием.

Столь же поспешно, менее чем за месяц, и притом без какого-либо содержательного общественного обсуждения был принят и Федеральный закон от 08.06.2012 г. N 65-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", значительно ужесточивший наказания за нарушение порядка организации и проведения всех этих массовых мероприятий. По мнению Уполномоченного, некоторые из включенных в КоАП РФ наказаний, например, штрафы до 1,5 млн рублей или обязательные работы, не соответствуют принципам соразмерности и справедливости. Непостижимым образом наказания за административные правонарушения оказались выше, чем наказания за такие преступления, как "Умышленные уничтожение или повреждение имущества" (ч. 1 ст. 167 УК РФ), "Приобретение или сбыт имущества, заведомо добытого преступным путем" (ч. 1 ст. 175 УК РФ), "Вандализм" (ч. 1 ст. 214 УК РФ), "Хищение либо вымогательство ядерных материалов или радиоактивных веществ" (ч. 1 ст. 221 УК РФ) и многие другие.

В своей прежней редакции Федеральный закон от 19.06.2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" содержал подробный и обоснованный перечень мест, где запрещалось проведение этих публичных мероприятий (п. 2 ст. 8 Закона). Эта норма эффективно сдерживала попытки органов власти ряда субъектов Российской Федерации "дополнить" указанный федеральный перечень другими запретными для публичных мероприятий зонами. В число которых зачастую попадали чуть ли не все места, пригодные для проведения публичных мероприятий. Тот же Закон в новой редакции, напротив, предоставил законодателю субъекта Российской Федерации практически полную свободу вводить собственные зоны, запретные для публичных мероприятий. В результате появились или готовятся региональные законы, запрещающие их проводить, например, на тротуарах (Ивановская и Липецкая области), ближе 200 метров от частной земельной собственности без письменного разрешения ее владельца (Чувашская Республика, Челябинская область), на площадях, где находятся органы власти (г. Санкт-Петербург) и т.д. Любые подобные ограничения представляются избыточными и не соответствующими ни норме Закона, позволяющей проводить публичные мероприятия в любых пригодных для этих целей местах (ст. 8), ни рекомендациям ОБСЕ, согласно которым свобода мирных собраний включает и возможность протестовать в прямой видимости от объекта, которому протест адресован. Новая редакция Закона содержит и ряд других ограничений проведения публичных мероприятий, превращая его по существу в "разрешительный". В конце ноября отчетного года изменения, внесенные в Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", — были рассмотрены в Конституционном Суде Российской Федерации, куда Уполномоченный представил свое заключение. (См. приложение 2.19.1.)

14 февраля 2013 года Конституционный Суд Российской Федерации вынес Постановление, которым признал противоречащим Конституции Российской Федерации ряд спорных законоположений. Так, Суд установил, что минимальный размер штрафа за нарушения правил проведения массовых мероприятий (10 тыс. рублей для граждан и 50 тыс. рублей для должностных лиц) — не позволяет учесть все обстоятельства дела и обеспечить должную индивидуализацию ответственности; назначение обязательных работ в качестве административного наказания за одно лишь формальное нарушение законодательства о публичных мероприятиях может быть расценено как средство подавления инакомыслия; установление гражданско-правовой ответственности организатора публичного мероприятия за действия его участников вне зависимости от его вины и надлежащей осмотрительности, оказывает сдерживающее воздействие на свободу собраний и противоречит принципам обоснованности и справедливости; норма о специально отведенных местах для публичных мероприятий ("гайд-парках") приводит к неравенству юридических условий реализации гражданами своего права на свободу собраний до тех пор, пока региональные власти не установили такие места, как минимум, в каждом городском округе и муниципальном районе.

В остальной части (включая вопросы о максимальных размерах штрафов; административной ответственности организатора за действия, нанесшие вред здоровью или имуществу; временном запрете выступать организатором массового мероприятия для граждан, дважды в течение года привлекавшихся к административной ответственности) оспариваемые нормы закона признаны соответствующими Конституции Российской Федерации.

Еще быстрее — всего за две недели — были приняты поправки в законодательство о некоммерческих организациях. Согласно Федеральному закону от 20.07.2012 г. N 121-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования деятельности некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента", российские НКО, участвующие в "политической деятельности" на территории России и получающие денежные средства и иное имущество из иностранных источников, обязаны регистрироваться в качестве "иностранных агентов". Многое в Законе вызвало в российском правозащитном сообществе серьезные сомнения. Некоторые из которых представляются обоснованными. Нельзя, в частности, не обратить внимания на чрезвычайно широкую трактовку понятия "политическая деятельность", под которое рискуют попасть едва ли не все правозащитные организации в нашей стране. Такая трактовка позволяет приравнять к политической деятельности любую критику государственных органов. Но ведь в условиях демократии движение за права человека априори носит неполитический характер и, что характерно, объединяет людей самых разных политических взглядов. Эти люди — не враги, а союзники своего государства, стремящиеся помочь ему исправить допущенные ошибки и тем самым стать лучше и сильнее. Именно поэтому в новой России правозащитники, кое-кто из которых еще успел стать узником советских лагерей и тюрем за "диссидентскую" деятельность, активно сотрудничают с государством, при необходимости честно заявляя о своем несогласии с ним по тем или иным вопросам. В целом, думается, что нашей развивающейся демократии не к лицу воспринимать правозащитное движение по шаблонам советского прошлого, оперируя характерными для этого прошлого клише и словесными оборотами.

На принятие Федерального закона от 28.07.2012 г. N 141-ФЗ "О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" ушла одна неделя. Как упоминалось выше, этим Законом "клевета" вновь стала уголовно наказуемым деянием, спустя всего семь месяцев с того дня, когда в декабре 2011 года ее перевели в разряд административных правонарушений. Какое из двух диаметрально противоположных решений было оптимальным, остается не вполне понятным.

Бурный поток изменений в законодательстве о правах и свободах человека одним из последних в отчетном году вынес на поверхность Федеральный закон от 28.12.2012 г. N 272-ФЗ "О мерах воздействия на лиц, причастных к нарушениям основополагающих прав и свобод человека, прав и свобод граждан Российской Федерации". Задуманный как российский ответ на принятый в США "Закон Магнитского", новый Закон вызвал, возможно, наиболее острую дискуссию в активной части общества.

Первые две статьи Закона зеркально повторяют те меры, которые предусмотрены "Законом Магнитского", и в этом смысле обсуждению не подлежат. Как суверенное государство Российская Федерация имела право на ответ, и этим правом воспользовалась. При этом, конечно, нельзя не обратить внимания на содержащуюся в подп. 1 п. 2 ст. 2 Закона императивную норму, запрещающую гражданам США, которым закрыт въезд в нашу страну, распоряжаться своим имуществом, находящимся на ее территории. Как представляется, эта норма плохо корреспондирует положениям статьи 35 Конституции Российской Федерации, декларирующей право каждого распоряжаться своим имуществом и невозможности лишения его иначе как по решению суда. Впрочем, как говорили у нас во дворе, не мы первые начали.

Зато статьи 3 и 4 Закона вызвали много вопросов. Так, ч. 2 ст. 3 Закона отказывает российским гражданам, имеющим также гражданство США, в праве состоять членом или руководить некоммерческой организацией. Однако согласно части 2 статьи 62 Конституции Российской Федерации, наличие у российского гражданина гражданства иностранного государства "не умаляет его прав". Одним из которых, в соответствии с частью 1 статьи 30 Конституции Российской Федерации, является право на объединение.

Статья 4 Закона устанавливает запрет на передачу детей, являющихся гражданами Российской Федерации, на усыновление (удочерение) гражданам США. В этой связи не вполне понятно, в какой мере согласуется указанная статья с международными обязательствами России, например, вытекающими из ее участия в Конвенции о правах ребенка.

В острой дискуссии о моральных и нравственных аспектах запрета на "американское" усыновление российских детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, было сломано уже много перьев. Точка в этой дискуссии, как полагают многие, будет поставлена лишь тогда, когда в результате целенаправленных усилий государства и общества всем нашим сиротам будут созданы такие условия жизни в собственной стране, что вопрос об их усыновлении за границей потеряет актуальность. К сожалению, многие из них в настоящее время лишены возможности реализовать свое естественное право на воспитание в семье и обречены на жизнь в детских домах, даже лучшие из которых не заменят детям тепло семейного очага и любовь родителей. В силу этого Уполномоченный, руководствуясь своей присягой, считает необходимым рассматривать защиту права детей на воспитание в семье как высший приоритет российского государства.

Закон сильнее власти (вместо заключения)

2012 год был трудным для всех тех, кто по зову сердца и по долгу службы активно участвовал в деле защиты конституционных прав и свобод человека.

Для нашей страны, быть может, более чем для многих других, характерно весьма сложное, порой разновекторное развитие. В этом плане отчетный год не был исключением. В его описании, возможно, было бы уместно вспомнить давнюю политическую формулу: «Шаг вперед, два шага назад». Наверное, только историки будущего смогут объективно и спокойно разобраться в том, какие из событий отчетного года оказались наиболее важными и определяющими для дальнейшего развития нашего общества, в частности в его правовом и правозащитном аспектах.

Ясно одно: уровень самосознания, самовыражения нашего общества, по меньшей мере наиболее активной его части, существенно возрос. Это очевидно для тех, кто наблюдал за значительной активизацией наших граждан во многих сферах — от волонтерского движения до манифестаций политического характера. Возросла и консервативная реакция на упомянутый выше процесс. Громче и активнее проявили себя радикальные настроения различных, зачастую противоположных оттенков.

В этих условиях сохранять объективность, непредвзятость в деле отстаивания конституционных прав и свобод граждан перед лицом злоупотреблений со стороны должностных лиц различных государственных структур Уполномоченному, да и не только ему, было непросто. Ведь в спокойной обстановке несогласие с той или иной позицией порождает дискуссию. В накаленной обстановке любая позиция и даже отказ от занятия позиции вызывает раздражение, а временами и озлобление. А это зачастую может привести к необратимым последствиям.

Именно поэтому в течение всего отчетного года Уполномоченный неоднократно и настойчиво говорил о необходимости снижения тона общественной полемики, о большей толерантности, об обучении и самообучении слушать и слышать друг друга, об отказе от восприятия общественных и политических реальностей в черно-белом цвете, что неотвратимо ведет к превращению оппонента во врага.

К сожалению, отчетный год вряд ли привел к какому-либо прогрессу в этой области. Скорее наоборот. Есть подозрение, что крайне опасный для будущего страны принцип "кто не с нами, тот против нас", принцип, между прочим, вызывающе антихристианский, вновь становится все более востребованным в нашем дискурсе. Он со все большей охотой и даже своего рода злорадным энтузиазмом подхватывается различными участниками дискуссии о прошлом, настоящем и будущем нашей страны.

Крайне важно, чтобы уже в текущем году этот энтузиазм взаимобичевания начал уступать место рационализму взаимопонимания. А спор о проблемах перестал бы подменяться личностным шельмованием.

В этих условиях привычный эпиграф доклада Уполномоченного — "Закон сильнее власти" — должен как никогда прежде обрести действенность в нашей стране.

Хотелось бы только сделать ряд коротких пояснений к нему. Чтобы закон стал ЗАКОНОМ, он должен вызывать признание и уважение граждан.

А для этого, во-первых, ему надлежит быть в хорошем смысле консервативным. Закон не должен превратиться в служанку сиюминутной конъюнктуры. Иначе это будет не закон, а нечто вроде передовой статьи не самой лучшей газеты.

Во-вторых. Закон должен быть итогом серьезных общественных дискуссий, а не предшествовать им. Только так можно укреплять обратную связь между государством и обществом.

В-третьих. В строгом соответствии с буквой и духом Конституции Российской Федерации новые законы должны конкретизировать, а не ограничивать сформулированные в ней права и свободы российских граждан.

В четвертых, в законе не должно быть места различного рода туманностям и правовым неопределенностям. Именно в них заключена главная опасность произвола и субъективизма в системе отношений "личность-государство".

В пятых. О законе судят не по его тексту, а по качеству реализации его на практике. Наша ахиллесова пята — не столько законотворчество, сколько законоприменение. Особенно в том, что касается реализации на практике положений Главы 2 Конституции Российской Федерации.

Основанный на таких принципах ЗАКОН может и должен стать СИЛЬНЕЕ ВЛАСТИ.

Именно такой баланс заложен в основу Конституции Российской Федерации. Как сказано в ее статье 2: "Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства".

В. Лукин
Москва, 19 февраля 2013 года

Источник: Российская Газета