Обзор практики применения нового законодательства РФ о свободе мирных собраний (9.06.2012-23.10.2012)

В настоящий момент в России реализация права на свободу собраний существенно затруднена поправками в Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) и федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Пакет этих поправок получил название «новый закон о митингах».

Кроме того эти поправки являются частью целого пакета новых законов, направленных на ограничение прав и возможностей гражданского общества, вместе с законом об «иностранных агентах», поправками в Уголовный кодекс о криминализации клеветы в отношении должностных лиц и о государственной измене.

Поправки в законодательство о свободе мирных собраний вступили в силу 9 июня 2012 г. Они были приняты Государственной Думой поспешно, за 2 месяца, без обсуждения с обществом. Предложения от правозащитников и оппозиции были отклонены на уникальном за всю историю современного российского парламентаризма ночном заседании ГосДумы, которая должна была принять закон до заранее известной всем даты — дня проведения протестного митинга 12 июня. Аналитики оценивают это как политическое решение, принятое, чтобы отпугнуть потенциальных участников акций и сделать максимально дискомфортным обращение к мирным публичным протестам, как инструменту выражения мнения.

Законодательные нововведения не имеют широкой поддержки среди населения, с которым проект никак не обсуждался. По данным опроса «Левада-центра», большинство москвичей недовольны нововведениями, касающимися массовых собраний. 39% опрошенных горожан высказались «скорее отрицательно» и 28% «резко отрицательно»; поддержали ужесточение закона о митингах лишь 19% респондентов.

Новая редакция закона противоречит национальному законодательству и праву:
Закон противоречит действующей Конституцией РФ. Например, ч.2, ст.55 Конституции гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина».
1) Новая редакция лишает права выступать организаторами акций лицам, которые имеют судимость или более двух раз подвергались административным взысканиям по ряду статей КоАП, в частности, по ст. 20.2 «нарушение порядка проведения или участия в публичных акциях», 19.3 «неповиновение законным требованиям сотрудников полиции». Этот запрет закреплен в законе как дополнительное ограничение, но фактически он является для этих лиц повторным наказанием в форме ограничения на вид деятельности, которое недопустимо в соответствии с ч.1, ст.50 Конституции РФ.

Это положение нового закона о митингах создает сложности не только для активистов, но и для работы местных органов власти, которые вынуждены выяснять эту информацию в Управлении федеральной службы исполнения наказаний и в МВД. В интервью, местные чиновники жалуются на то, что необходимые для этого единые информационные базы не работают и выполнить это требование закона невозможно.

На данное положение закона уже подана жалоба в Конституционный суд РФ по делу В. Чернозуба и С.Козловского.

2) Новая редакция закона позволяет на региональном уровне дополнительно ограничивать список мест, где разрешено проводить уличные акции — «специально отведенные или приспособленные для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера». Ранее митинговать можно было везде, где это прямо не запрещено федеральным законом, а список ограничений был исчерпывающим. Это положение легализовало действующую ранее негласно практику резерваций для публичной активности, поскольку все места, куда отправляли активистов, были максимально удалены от любых административных зданий, а подчас и вовсе оказывались загородными лесами или кладбищами.

Во всех регионах это восприняли как возможность для чрезмерных ограничений, частности:

В Иваново закон запрещает проводить акции «на тротуарах». Определение тротуарам дано в правилах дорожного движения — это все, что не проезжая часть и не газоны.

В Самаре региональный закон позволяет местной администрации отказать в проведении публичных акций, если «полиция даст заключение о возможном нарушении общественного порядка или угрозе безопасности дорожного движения».

Обосновывать это заключение полиция не обязана. Такая формулировка закона создает дополнительное, не предусмотренное на федеральном уровне основание для запрета публичных мероприятий.

В Чебоксарах региональный закон может запретить проведение публичных акции на расстоянии менее 200 метров от детского сада, учебного или медицинского учреждения, а также частной земельной собственности, если нет соответствующего согласия владельцев.

В Санкт-Петербурге депутаты предложили закрыть для митингов площади у органов власти, хотя возможность протестовать в прямой видимости от объекта закреплена в руководящих принципах по свободе мирных собраний БДИПЧ ОБСЕ.

В Челябинске может быть принят закон Челябинской области «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия», который обязывает организатора предоставлять в мэрию дополнительные документы:
— письменные разрешения владельцев любой собственности, находящейся в пределах двухсот метров от места проведения акции.
— справки об  отсутствии судимости и привлечений к административной ответственности, которые организатор должен получить в полиции.

Также в Челябинский закон требует, чтобы чиновников уведомляли обо всех собраниях в помещениях более, чем на 100 человек, что прямо противоречит федеральному закону о митингах, который прямо говорит, что регулирует только мероприятия на улице. Такая процедура согласования мирной акции уже соответствует по бюрократической сложности получению разрешения на оружие.

В Казани определены нормы предельной заполняемости во время уличных акций для 17 площадок. На тротуарах, площадках у административных и торговых центров, театров и рынков может размещаться не более 0,3 человека на 1 кв. м (то есть на одного участника должно быть более 3 кв. м пространства). Для сравнения — в Москве на 1 квадратном метре могут митинговать 2 человека.

Таким образом, с учетом ч.1, ст.15, гласящей, что «Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ», можно сделать вывод о том, что действующая на сегодняшний день редакция федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» противоречит Конституции РФ и создает условия для дальнейшего законодательного ограничения прав граждан.

Новая редакция закона противоречит ст. 11 Европейской Конвенции и постановлениям ЕСПЧ.

Все перечисленное выше противоречит положению постановления по делу Оуранио Токсо против Греции (Ouranio Toxo v. Greece), № 74989/01, § 36, ЕСПЧ 2005X (выдержки), и Адал против Турции (Adalı v. Turkey) от 31 марта 2005 года, № 38187/97, § 267: «Государства должны не только обеспечивать право на мирные собрания, но и воздерживаться от применения чрезмерных косвенных ограничений на осуществление этого права. Учитывая особую важность свободы собраний и ее непосредственное отношение к понятию демократии, для обоснования вмешательства в осуществление этого права должны быть действительно веские причины».

Повышение штрафов за нарушение порядка участия и организации акций в 10 и более раз противоречит постановлению по делу Эзелин против Франции (Ezelin v. France) от 26 апреля 1991 года, Серия A № 202, § 53 «Свобода участия в мирных собраниях настолько важна, что человек не должен подвергаться санкциям – хотя бы и самым мягким из дисциплинарных взысканий – за участие в незапрещённой демонстрации, если только сам этот человек не совершил что-либо предосудительное во время этого мероприятия».

Поправки в Кодекс об административных правонарушениях увеличили размеры штрафов за нарушение порядка проведения и участия в акциях от 10 000 до 20 000 р. (более 500$) или 240 часов исправительных работ и до 300 000 р. (10 000$). Ранее штраф составлял 1 000 р. (32$) Данные сумы штрафов являются высокими для РФ, где в 2012 г. установлен размер прожиточного минимума в 5 325 р. в месяц. На сегодняшний момент известно о более чем 150 случаях вынесения активистам штрафов в размере от 10 000 до 20 000 р., случаев вынесений более высоких штрафов, а также назначения исправительных работ пока не зафиксировано.

Практика назначения этих штрафов демонстрирует непропорциональность наказания, а также низкую эффективность судебных органов в установлении реальных обстоятельств дела. Вынесенные решения — это, например, штраф 20 000 р. за одиночное одиночное пикетирование в Астрахани, которое полицейские приняли за митинг (при том, что одиночное пикетирование не должно согласовываться с властями), штрафы по 15 000 р. участникам неполитического уличного мероприятия «бой подушками» в Санкт-Петербурге, штрафы 10 и 15 000 р. политическим активистам В. Чернозубу и С. Козловскому, которые, будучи лишен новым законом права выступать организаторами акций, рискнули подать уведомление об акции, а затем мирно вышли, и другие. Основная проблема в том, что под нарушением порядка может подразумеваться практически любое действие, например, превышение предполагаемой численности участников акции, которую организатор обязан указывать в уведомлении перед акцией. При этом суды по делам об административных правонарушениях основывают свои решения на показаниях полиции, зачастую не принимают или игнорируют доказательства со стороны защиты активистов, как в деле по задержанию одиночного пикета активистки Юли Архиповой с плакатом «Я призываю к массовым порядкам».

В целом за время реализации закона известно о 53 акциях, организаторы которых в 15 регионах РФ столкнулись с проблемами в согласовании или проведении публичных мероприятий, а также о более чем 150 отдельных активистов, подвергнутых административному преследованию лишь за участие в мирных акциях. Выявлено 4 случая отказа в согласовании акций по причине того, что заявители ранее привлекались к ответственности по административным или уголовным статям.

Наталья Звягина,
эксперт по свободе мирных собраний
Московской Хельсинкской группы