Обзор проекта федерального закона  «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», внесенный в Государственную Думу по инициативе Московской областной Думы, предлагает ряд поправок в основной документ России, регламентирующий порядок организации и проведения публичных мероприятий. Все они так или иначе касаются процедуры подачи уведомления о проведении акции:

1. Самое нашумевшее нововведение законопроекта - обязанность подавать уведомления на одиночные пикеты. В действующем федеральном законе устанавливаются исключения для собраний и пикетирований, проводимых одним участником (п.2 ч.4 ст. 5, ч.1 ст.7). На практике это означает, что не обязательно уведомлять о проведении публичного мероприятия, если в нем участвует один человек. В проекте закона предлагается устранить подобную вольность. Причина, указанная в пояснительной записке к проекту: «препятствование осуществлению правоохранительными органами и органами местного самоуправления своих полномочий по обеспечению безопасности участников публичного мероприятия. Например, бывают ситуации, когда пикетчики-одиночки совершают акты самосожжения либо на них совершаются нападения». Не ясно, где авторы инициативы взяли статистику нападений пикетчиков-одиночек на граждан, по результатам мониторинга ситуации со свободой собраний в течение пяти лет правозащитным организациям такого обнаружить не удалось. Были выявлены обратные ситуации, когда сотрудники милиции без должных оснований задерживали одиночек, многие из которых, на всякий случай, чтобы их в ни чем не обвинили, заклеивали себе рты и завязывали руки. Самосожжение же в данном контексте повод исключительно для иронии.Кроме того, одной из причин данного нововведения авторы называют: «разночтения самого термина «пикетирование, проводимое одним участником». … трудности с определением понятия «организатор публичного мероприятия», ведь фактически таким организатором может быть как сам участник, так и другое лицо». Подобные софистические трудности ничто по сравнению с тем, что данная поправка сокращает возможности граждан реализовать свое право на свободу мирных собраний.
2. Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предполагает дополнить обязанности организатора публичного мероприятия предоставлением регламента, который должен будет прилагаться к уведомлению о проведении публичного мероприятия (ч.5 ст.7). Вмешательство в право в данном случае связано с чрезмерным бюрократическим обременением организатора, который должен будет подготовить целый пакет бумаг. На практике, во многих регионах при подаче уведомления требуется набор документов, состоящий из уведомления, выписки из протокола собрания, на котором было принято решение о проведении мероприятия, иногда копии паспортов организаторов. А для юридических лиц, в некоторых субъектах, существует правило о предоставлении еще и пачки уставных документов. Данное ограничение не только создает организационные сложности и требует дополнительных материальных и интеллектуальных затрат на изготовление документа, но и создает повод для злоупотреблений, а также содержит угрозу правовой неопределенности последствий трактовки данного регламента. На практике в содержание мероприятия вносятся коррективы, связанные с наличием или отсутствием отдельных участников, ораторов, с погодными условиями и т.д. В случае принятия проекта закона вероятны такие ситуации, когда за отступление от регламента организаторы могут быть подвергнуты административному взысканию по статье 20.2 КоАП РФ, т.е. непосредственно за «нарушение установленного порядка проведения публичных мероприятий».
3. Проект закона предлагает заменить тезис об указании в уведомлении о проведении публичного мероприятия «форм и методов» обеспечения организатором общественного порядка, организации медицинской помощи  (п.6 ч.3 ст.7) формулировкой «перечень мероприятий по обеспечению общественного порядка, организации медицинской помощи. Причина данной замены - отсутствие в законе расшифровки понятий «формы и методы». Какие последствия может нести подобная чисто понятийная подмена?! Сегодня многие организаторы пишут об известных и доступных им формах решения задачи охраны порядка и здоровья граждан, например, указывают в уведомлении, об уполномоченных, имеющих при себе аптечку и сотовый телефон для вызова скорой помощи. Проблема в том, что и аптечка, и телефон — это, как ни крути, не мероприятия. А для проведения специализированных мероприятий нужны люди с образованием и лицензией. Представителям органов власти, и без того цепляющимся к каждому слову в уведомлении, будет где покуражиться и дать волю неограниченной фантазии: «Вы хирурга и команду реаниматоров наготове имеете? А если ОМОН сломает хребет вашим участникам? А если им сосулька на голову с крыши мэрии упадет? А если оползень на Воробьевых горах? А покажите квитанцию об оплате услуг частного охранного агентства. Нам известно, что на акцию может быть совершено нападение противников ваших взглядов». И т.д., и т.п.
4. Проект закона предлагает заменить «дни» на «рабочие дни» в той части действующего Федерального закона, где речь идет о сроках подачи уведомления и о сроках предоставления органом власти обоснованных предложений об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия (ч.1 ст.7, п.2 ч.1 ст.12). Данное предложение отчасти не лишено смысла. Многие помнят, что в 2010 г. организаторам акции памяти Станислава Маркелова и Анастасии Бабуровой на 19 января власти отказали в согласовании, сославшись на нарушение сроков подачи уведомления: они сделали это не за 10-15 дней до даты акции, как того требует действующий закон, а в рабочий день до нового года, памятуя о сплошных и многодневных праздниках. Т.е. за 19, а не за 15 дней. Однако эта же поправка сократит возможность для экстренного реагирования на ситуацию хотя бы проведением пикета, особенно с учетом того, что этим же законом устраняется единственная существовавшая до того возможность — провести одиночное пикетирование, не уведомляя власти.
5. Последнее предлагаемое уточнение предоставляет властям обязанность довести до сведения организатора предложения о приведении уведомления в соответствие с требованиями, установленными Федеральным законом, изменяя формулировку (п. 2 ч. 1 ст. 12). А также планирует закрепить, что, в случае отказа от приведения уведомления в соответствие с требованиями законодательства, организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, дополнив и без того спорный раздел закона (ч. 5 ст. 5). На первый взгляд, данная поправка, если не ставит своей целью утопить процесс согласования акции в бюрократическом болоте, то полностью бессмысленна. На сегодняшний день отсутствие в уведомлении каких-либо запрашиваемых законом сведений об акции - достаточное основание для того, чтобы его не принять, отправив организатора переделывать документ. Но туманны правовые последствия принятия этой поправки вкупе с описанной выше необходимостью уточнять «перечень мероприятий» по охране порядка и здоровья граждан.

Таким образом, все представленные поправки так или иначе дополнительно усложняют процесс подачи уведомления о проведении публичного мероприятия. Увеличивается запрашиваемый от организатора пакет документов. Сокращаются и без того недостаточные возможности для проведения акций, не требующих уведомления властей. При этом увеличивается поле для разночтений и произвола чиновников на местах. Также любопытно, что практически все перечисленные выше моменты, за исключением предложения о ликвидации возможности проведения одиночного пикетирования без уведомления, при необходимости могут быть уточнены на уровне субъекта федерации, которым дано право регламентировать процедуру подачи уведомления. Так что, если Дума Московской области, считает, что в Зеленограде организатор должен подавать регламент — пусть обсудит это предложение со своими депутатами, а заодно и с жителями области.

Усложнение процедуры согласования публичного мероприятия и сокращение возможностей для реализации права на мирные собрания подобными поправками недопустимо как с точки зрения Конституции РФ, в ч.2 ст.55 которой сказано: В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина», так и позиции прецедентных постановлений Европейского Суда по правам человека. Право на свободу собраний является одним из основных прав в демократическом обществе и, как право на свободу выражения мнения, является краеугольным камнем демократического общества. Поэтому его не следует толковать ограничительно (Джавит Ан против Турции» (Djavit An v. Turkey), №20652/92, § 56, CEDH 2003-III). Государства должны не только обеспечивать право на мирные собрания, но и воздерживаться от применения чрезмерных косвенных ограничений на осуществление этого права. Учитывая особую важность свободы собраний и ее непосредственное отношение к понятию демократии, для обоснования вмешательства в осуществление этого права должны быть действительно веские причины (см. постановления по делам «Оуранио Токсо против Греции» (Ouranio Toxo v. Greece), № 74989/01, § 36, ЕСПЧ 2005 X (выдержки), «Адал против Турции» (Adalı v. Turkey) от 31 марта 2005 года, № 38187/97).

Наталья Звягина,
Межрегиональная правозащитная группа — Воронеж/Черноземье