Павел Чиков, руководитель правозащитной ассоциации «АГОРА»

По иронии судьбы неделя началась с коллегии ФСБ, где Владимир Путин заявил, что: «За прошлый год благодаря усилиям органов безопасности была пресечена деятельность 46 кадровых сотрудников спецслужб иностранных государств, 258 их агентов».  А во вторник Конституционный суд огласил решение по жалобам Уполномоченного по правам человека и ряда некоммерческих организаций, в том числе Ассоциации «Голос», на закон об иностранных агентах.

Павел Чиков, руководитель правозащитной ассоциации «АГОРА»

По иронии судьбы неделя началась с коллегии ФСБ, где Владимир Путин заявил, что: «За прошлый год благодаря усилиям органов безопасности была пресечена деятельность 46 кадровых сотрудников спецслужб иностранных государств, 258 их агентов».  А во вторник Конституционный суд огласил решение по жалобам Уполномоченного по правам человека и ряда некоммерческих организаций, в том числе Ассоциации «Голос», на закон об иностранных агентах.

Именно термин «иностранный агент», а не проблемы прозрачного финансирования и лишней отчетности стал настоящим камнем преткновения принятой в 2012 году новой версии закона об НКО. Процедура, когда общественная организация сама должна объявить себя агентом и прийти с повинной в реестр Минюста, выглядит для общественников унизительно.

Совет при президенте по развитию гражданского общества и правам человека в своем обращении в КС указал: «Введение в законодательство термина «некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента», не учитывает обыденного значения словосочетания «иностранный агент» в русском языке, которое отрицательно воспринимается обществом и препятствует эффективной работе организации с целевыми группами и сотрудничеству с государственными органами».

Но 19 судей Конституционного суда решили иначе, добавив абсурдности в российскую  действительность. «Признание конкретных НКО, выполняющими функции иностранного агента, – пишет КС в своем постановлении, – не означает указания на исходящую от данных организаций угрозу государственным и общественным институтам. Любые попытки обнаружить в словосочетании «иностранный агент» отрицательные контексты, опираясь на стереотипы советской эпохи, лишены конституционно-правовых оснований. Оспариваемые нормы соответствуют Конституции».

Это было, пожалуй, основное разочарование, которое можно принять за поражение. Однако это не так.

Действительно, Конституционный суд последние 15 лет ни разу не отстаивал принципиальные положения статьи 2 Конституции, где указано, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Признание одного ключевых для нынешней консервативной политики Кремля законов неконституционным выглядело бы государственной изменой. Но все же КС сыграл ту роль, которая и предполагалась заявителями — он сузил сферу применения закона об агентах. Вопрос был лишь в степени этого сужения.

Здесь стоит вспомнить историю принятия и практику применения закона. Законопроект был внесен группой депутатов Госдумы в июне 2012 года и за считанные дни был принят практически без обсуждения он вступил в силу 24 ноября 2012 года. Инициатива сразу вызвала бурную полемику. Кроме правозащитных организаций, резко против подобного закона выступил Совет по правам человека, (потом СПЧ неоднократно подтверждал свою позицию) и омбудсмен Владимир Лукин. Позже выяснилось, что отрицательные отзывы на законопроект представили МИД и Минюст, а Главное государственно-правовое управление президента и вовсе отказалось ставить на нем визу.

Меньше чем через два месяца, выступая в Госдуме, министр юстиции Александр Коновалов заявил: «закон, обязывающий некоммерческие организации записываться в «иностранные агенты», противоречит духу законодательства об НКО». Коновалов добавил, что должна сформироваться судебная практика, которая позволит Минюсту «более конкретно, безошибочно и точно» применять закон. «Что до политической деятельности, думаю, будут споры и дискуссии вплоть до Конституционного суда», – пророчески заключил тогда министр юстиции.

Иначе толковал закон генеральный прокурор Юрий Чайка.

В феврале 2013 года он дал задание подчиненным прокурорам провести проверки всех НКО, когда-либо получавших иностранное финансирование вне зависимости от характера деятельности. Таких, по сведениям самой прокуратуры, в России больше 4 000, однако, сил хватил на проверку только половины, среди которых большинством оказались экологи, христианские группы, организации в защиту детей-инвалидов и клубы рыболовов и охотников. Активная фаза инспекций длилась с марта по июнь прошлого года. Сотни НКО получили разного рода прокурорские предписания, десятки обратились в суды. Минюст России, дабы не выглядеть саботажником, инициировал лишь одну внеочередную проверку — в отношении двух организаций группы «Голос», возбудив в отношении них административные дела о неисполнении обязанности иностранного агента. Правда, именно по итогам этой проверки суды признали «Голос» виновным и назначили штрафы, что и привело к обращению в Конституционный суд.

Пока прокуроры собирали все шишки в публичном пространстве и в судах (а около двух десятков организаций добились признаний их претензий незаконными), сотрудники Минюста планово проверяли некоммерческие организации по всей стране и не находили в их деятельности никакой политики.

В итоге на практике сложились две противоречащие позиции — политизированная прокурорская, требующая репрессий и крови общественников, и подчеркнуто спокойная и профессиональная у Минюста. Генпрокуратура в прошлом году даже вносила в адрес Коновалова представление, требуя более наступательной позиции в отношении НКО. Однако Министерство юстиции в довольно резкой форме отреагировало, оставшись при своем мнении.

В итоге Конституционный суд ожидаемо сузил сферу применения закона. Он фактически  встал на сторону Минюста. 

Теперь все судебные решения, принятые в отношении обратившихся в КС НКО, подлежат пересмотру. Особенно, что очень важно, судьи выделили Ассоциацию «Голос», которая была признана виновной вместе со своим руководителем Лилией Шибановой в том, что не исполнила обязанности «иностранного агента». А иностранным агентом «Голос» признали ровно потому, что на его счет были переведены средства из иностранного источника — Норвежского Хельсинкского Комитета, и, несмотря на то, что организация деньги не приняла и вернула отправителю, суд в Москве по инициативе Министерства юстиции России принял решение о ее виновности. Теперь Конституционный суд сказал, что эта ситуация не удовлетворяет необходимому признаку получения средств из иностранного источника, а значит, судебное решение в отношении Ассоциации «Голос» и ее руководителя должно быть пересмотрено.

Заметно ограничено и понятие политической деятельности, причем суд признал, что дать термину исчерпывающую дефиницию нереально.

Как минимум, сама организация должна преследовать политические цели, организовывать публичные акции, агитировать на выборах или продвигать те или иные законы. Участие в избирательном процессе членов и сотрудников организации, что было поставлено в вину Костромскому центру поддержки общественных инициатив (еще один заявитель в КС), не может считаться политической деятельностью всей организации.

Позиция суда уже вызвала негативную оценку Правозащитного центра «Мемориал» и ряда других неправительственных организаций, традиционно действующих по принципу «будьте реалистами — требуйте невозможного». Они возлагают большие надежды на институты Совета Европы, включая Венецианскую комиссию, планирующую анализ закона об агентах и ожидавшую решения КС, и Европейского суда по правам человека. Еще в начале 2013 года туда обратились 11 российских правозащитных организаций. Правда, Страсбургский суд пока в переписку с правительством России по этому вопросу не вступил.

Тем не менее, решение КС дает ощутимые аргументы в руки юристов, защищающих некоммерческие организации.

Суд прямо указал, что ответственность за применение закона лежит на судьях, рассматривающих конкретные споры (а они в большинстве своем и до постановления КС вставали на сторону НКО), бремя доказывания признаков иностранного агента возложено на органы прокуратуры и юстиции, а любые сомнения толкуются в пользу некоммерческих организаций, поскольку закон установил презумпцию добросовестности их деятельности. Особенно важно решение КС для всех правозащитных, экологических, социальных организаций, занимающихся главным образом бесплатной помощью конкретным людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию. Суд указал, что не является политической любая благотворительная деятельность (а закон относит к ней более 20 самых распространенных видов работы НКО), даже если в рамках нее организация ставит перед собой задачи изменить государственную политику и выступает с законодательными инициативами. 

Мария Каневская, к.ю.н., директор «Ресурсного правозащитного центра» в Санкт-Петербурге

Вчерашнее решение Конституционного суда явилось отправной точкой для начала возможных дальнейших репрессий в отношении наиболее активных НКО.

Печально, что Конституционный суд РФ не обратил внимание на то, что закон "об иностранных агентах" по мимо права на объединение затрагивает следующие конституционные права, такие как:

свободу слова, включая свободу распространять информацию любым законным способом (статья 29 Конституции Российской Федерации);
свободу научного творчества (статья 44 Конституции Российской Федерации);
равенство всех перед законом и судом (статья 19 Конституции Российской Федерации);
запрет произвольного ограничения прав и свобод гражданина (статья 55 Конституции Российской Федерации).

Не думаю, что это был "максимум" того, что Конституционный суд мог решить. В целом для сектора – это проигрышное решение. Да, речь идет о пересмотре ряда дел (например, в отношении руководителя Ассоциации "Голос"), снижении штрафов, но в целом для третьего сектора глобального улучшения нет, поскольку закон не будет отменен или пересмотрен. Конституционный суд РФ сегодня "наступил на горло" правам человека в России.

Исходя из постановления Конституционного суда РФ, можно сделать вывод, что, если некоммерческая организация проводит митинг в поддержку решения, принятого правительством, она не считается участвующей в политической деятельности, тогда как проведение митинга против указанного решения или с целью его изменения, автоматически делает такую деятельность политической.

Следовательно, введенное правовое регулирование вводит различный правовой статус для некоммерческих организаций в зависимости от их лояльности по отношению к политике государства, то есть фактически в зависимости от тех убеждений, которых придерживаются организации.

При этом включение заявителя в реестр некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, является не просто формальностью, а налагает на организацию дополнительные, в том числе финансовые, обязанности: обязанность проводить аудит годовой бухгалтерской (финансовой) отчётности (абзац первый части 1 статьи 32 Закона "О некоммерческих организациях") с представлением аудиторского заключения в уполномоченный орган (абзац первый части 3 статьи 32 Закона "О некоммерческих организациях"), учащённое, по сравнению с иными некоммерческими организациями, и под угрозой санкции статьи 19.7.5-2 КоАП РФ предоставление отчётности в уполномоченный орган (часть 3 статьи 32 Закона "О некоммерческих организациях"), а также публикацию этой отчётности для всеобщего сведения (часть 3.2 статьи 32 Закона "О некоммерческих организациях"). Кроме того, в отношении некоммерческих организаций, выполняющих функции иностранного агента, шире перечень оснований для проведения внеплановой проверки (пункт 4.6 статьи 32 Закона "О некоммерческих организациях").

Необходимо отметить также рекомендации Комиссара Совета Европы по правам человека, согласно которым требования к отчётности и к бухгалтерской отчётности должны быть одинаковыми для всех некоммерческих организаций, а любое продолжительное использование термина "иностранный агент" в законодательстве и практике по отношению к некоммерческим неправительственным организациям приведёт лишь к дальнейшему остракизму в отношении гражданского общества и окажет сдерживающее влияние на деятельность таких организаций (Заключение Комиссара Совета Европы по правам человека от 15 июля 2013 года о законодательстве Российской Федерации о некоммерческих организациях с учётом стандартов Совета Европы, CommDH(2013)15, §§ 78 и 80).

Собственно говоря, Конституционный суд РФ к моему великому сожалению утвердил стигматизацию некоммерческих организаций, получающих иностранные деньги, путем их выделения в категорию "иностранных агентов", определив, что словосочетании "иностранный агент" не содержит отрицательного контекста и лишены конституционно-правовых оснований".

На сегодняшний день решение Конституционного суда не возымело какого-то практического значения, поскольку 08 апреля 2014 года в городском суде Санкт-Петербурга состоялось рассмотрение апелляционной жалобы Антидискриминационного Центра "Мемориал" на решение Ленинского районного суда о признании организации "иностранным агентом" и оно не было удовлетворено.

Печально, но факт, что решение Венецианской комиссии, которое мы ожидали в октябре, затянулось, равно как и решение Европейского суда по правам человека по данному вопросу.

Вы знаете, когда мы открывали ровно 6 лет назад Федеральную прямую линию по правовой поддержке НКО 8-800-3333-068, не ожидали, что линия принесет такую практическую пользу российским НКО.

Главное что мы сделали – максимально подготовили организации к проверкам, а также консультируем их и защищаем в судах. Да, нам удалось выиграть "агентские суды" в отношении питерских организаций, однако дело АНО "Центр социальной политики и гендерных исследований" г. Саратова было проиграно и сейчас находится в Конституционном суде и, к сожалению, пока что не могу его комментировать, поскольку это может выглядеть как давление на суд.

В связи с этим я поддержу своих коллег и призываю некоммерческие организации быть проактивными и не ждать, когда за ними придут, – использовать все возможные законные средства защищать свои организации, а также обращаться за квалифицированной юридической помощью.

Однако нужно быть готовым к тому, что суды можно проиграть, поэтому в каждом конкретном случае решение может быть разным. Одинаковых дел нет.

Саммари решения Конституционного Суда РФ.