Екатерина Шульман: как при помощи неопределенности законов исполнительная власть останавливает работу НКО

В Замоскворецком суде 1 июня состоялось заседание по иску Московской школы гражданского просвещения (МШГП, экс-МШПИ) против Минюста. Школа опротестовывала внесение ее в список иностранных агентов. Оснований для внесения в этот список, как известно, должно быть два: получение иностранного финансирования и занятие политической деятельностью. Все государственное преследование НКО, длящееся уже почти три года, с момента вступления в силу новой версии закона, крутится на одном шарнире: отсутствии определения политической деятельности.

В Замоскворецком суде 1 июня состоялось заседание по иску Московской школы гражданского просвещения (МШГП, экс-МШПИ) против Минюста. Школа опротестовывала внесение ее в список иностранных агентов. Оснований для внесения в этот список, как известно, должно быть два: получение иностранного финансирования и занятие политической деятельностью. Все государственное преследование НКО, длящееся уже почти три года, с момента вступления в силу новой версии закона, крутится на одном шарнире: отсутствии определения политической деятельности.

Меня вызвали в Замоскворецкий суд в качестве свидетеля, поскольку в материалах Минюста фрагменты моей лекции о законотворческом процессе были приведены в качестве примера участия МШГП в политической деятельности. Со мной в коридоре суда сидели два других свидетеля: главред журнала «Россия в глобальной политике» Федор Лукьянов и редактор «Неприкосновенного запаса», специалист по федерализму Андрей Захаров. Первый показался Минюсту политически активным, поскольку процитировал в своем выступлении пассаж из послания Владимира Путина Федеральному собранию о повороте нашей внешней политики на Восток, второй – потому что в лекции назвал российский политический режим авторитарным. Втроем мы могли бы организовать очень достойную научную конференцию прямо в коридоре, поскольку внешняя политика, федерализм и законотворчество составляют триаду наиболее актуальных направлений современной российской общественно-политической мысли. Тем более что вызова никто из нас не дождался: судья Нелли Рубцова отказала МШГП в приглашении свидетелей, поскольку ей и так было все ясно из представленных Минюстом материалов.

Согласно определению, данному КС в апреле 2014 г., политическая деятельность состоит в проведении политических акций, состоящих в свою очередь в действиях, «исчерпывающее законодательное установление перечня которых невозможно». Таким образом, закон ссылается на определение, ссылающееся на другое определение, ссылающееся на неопределяемое. В сундуке заяц, в зайце утка, а в утке пустота – Кощей спрятал иголку еще лучше, чем в сказке.

Далее: «принципиальное значение должны иметь направленность на воздействие – непосредственное или путем формирования общественного мнения – на принятие государственными органами решений и проводимую ими государственную политику, а также нацеленность на публичный резонанс и привлечение внимания со стороны государственного аппарата и (или) гражданского общества». Итак, действия могут быть какими угодно, главное – их направленность. Не сами действия важны (поскольку их исчерпывающий перечень указать невозможно), а намерения, находившиеся в это время у вас в голове. На языке права это называется «вменение», а в более популярных литературных терминах – «мыслепреступление».

Имели вы целью воздействие на принятие решений и привлечение внимания аппарата и (или) общества? Составляют ли слушатели лекций гражданское общество? Является ли распространение знаний формированием мнений? Может ли просвещение быть пропагандой?

Кто определит, была ли у вас нацеленность на резонанс, привлечение внимания и направленность на воздействие? Определит правоприменитель: в случае с «иностранными агентами» – Минюст. А в случае с новой нормой о «нежелательных организациях», которая по своей невнятности оставляет далеко позади почти все предыдущие достижения российской правотворческой мысли, – Генпрокуратура. Чем неопределеннее формулировка в законе, тем больше свободы рук у исполнителя. По этому принципу написаны многие новеллы последнего времени, например закон о запрете пропаганды «нетрадиционных семейных ценностей» (непонятно, что это такое: в Семейном кодексе нет никаких «семейных ценностей», а по Уголовному кодексу «семью» в отличие от «брака» составляют не только супруги, но и близкие родственники). Указ президента (28.05.2015), засекречивающий потери Минобороны в мирное время, содержит термин «специальные операции», которого нет в других законах. Зато есть указ «Об установлении Дня Сил специальных операций» (26.02.2015), где это словосочетание употребляется впервые во всем корпусе нашего права – и тоже без объяснений.

Закон об НКО делит с Кодексом об административных правонарушениях и Налоговым кодексом честь быть одним из наиболее часто изменяемых российских нормативных актов. Он был принят в 1995 г. и с тех пор 63 раза редактировался специально принятыми федеральными законами, в том числе нынешним созывом Госдумы (с декабря 2011 г.) – 30 раз. Процесс не останавливается: Минюст с начала года в рамках совместной рабочей группы с СПЧ разрабатывает новую версию закона об НКО. Идея, насколько можно понять, состоит в отмене закона об НКО и замене его новым законом «Об объединениях граждан», который будет регулировать вопросы публично-правовых отношений – госрегистрацию и контроль над НКО, а гражданско-правовые положения переносятся в Гражданский кодекс. С этим Минюст, судя по всему, согласен.

Но у СПЧ есть еще мысль, что с принятием закона о нежелательных организациях надобность в статусе иностранных агентов отпала, поскольку новый закон по сфере применения шире, чем действующий, а определения политической деятельности так никто и не вывел. Фокус тут в том, что право внесения в список нежелательных организаций соответствующий закон дает не Минюсту, а Генпрокуратуре. За время ведения своего реестра иностранных агентов Минюст превратился, по сути, в «прокуратуру для НКО», полноценный репрессивный орган. А согласно российским административным нравам у кого нет карательных полномочий, тот не настоящий начальник. Наилучшие же карательные полномочия дает не суровый закон, как обычно думают, а неопределенный. Не страшно ходить мимо будки с надписью «Не влезай – убьет!», страшно оказаться в закрытом помещении, пронизанном незримыми нитями сигнализации, как показывают в фильмах про банковских грабителей. Нельзя угадать, когда именно вы их заденете, а убьет вас током или нет – решает невидимый оператор.

Автор – политолог, доцент Института общественных наук РАНХиГС

Источник: Ведомости